關于農(nóng)村稅費改革若干問題的探討

一、當前農(nóng)村稅費制度存在的問題

1.農(nóng)業(yè)稅名義稅率高、實際稅負低。長期以來，我國農(nóng)業(yè)稅以常年產(chǎn)量為計稅依據(jù)，并且實行穩(wěn)定的負擔政策，這樣，隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅實際負擔率總體上在逐年降低。這種名義稅率與實際稅負差距越來越大、計稅收入與實際收入嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象，致使農(nóng)業(yè)稅變成了一種脫離實際收入負擔的固定負擔，農(nóng)業(yè)稅的計稅依據(jù)和稅率也失去了實際意義，農(nóng)業(yè)稅作為一種稅收杠桿的調(diào)節(jié)功能也明顯弱化，這嚴重影響地方財政預算的增加。

2.稅收征管不規(guī)范，納稅不公平。實行分稅制財政管理體制后，農(nóng)業(yè)稅收入成為一些地區(qū)的主要財源之一，從而受到地方政府的重視。一些經(jīng)濟基礎薄弱的地區(qū)為增加地方財力，以各種方式調(diào)整農(nóng)業(yè)稅負擔，擴大農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征稅范圍，層層加碼，使農(nóng)民本應享有的災賺減免也得不到保障；而有些發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)稅收入占地方財政收入的比重低，地方重視不夠，稅源大量流失，這種反差造成地區(qū)間稅負的不平衡，尤其是使貧困地區(qū)出現(xiàn)越征越窮，越窮越征的惡性循環(huán)。

3.農(nóng)業(yè)“稅輕費重”導致農(nóng)民與國家、集體的分配關系不協(xié)調(diào)，加重了農(nóng)民負擔，廣大農(nóng)民不堪重負。農(nóng)業(yè)負擔重、項目濫，不僅侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益和民主權利，也挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，更為嚴重的是傷害了農(nóng)民對黨與政府的感情，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定，也影響整個國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展。

4．稅制結構不合理，征管難度大、問題多。按我國現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)牧民應依法承擔“三提五統(tǒng)”費用和農(nóng)牧區(qū)義務工等社會負擔義務，但是在實際征收和實施中卻存在各種各樣的問題，如村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌征收不規(guī)范，人為因素多；勞動積累工、義務工繁重，以資代勞；各種非合法收費、集資、罰款和攤派等。同時越來越多的單位和部門參與行使政府的分配職能，管理上混亂，也使大量的政府收費游離于財政管理之外，財政的分配職能被肢解，政府的宏觀調(diào)控能力受到制約。

這些弊端和矛盾不利于發(fā)揮政府間接管理經(jīng)濟的職能作用，直接影響了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展，有礙于我國現(xiàn)代化建設的進程，已成為我國當前農(nóng)村亟待解決的熱點和難點問題。

二、農(nóng)村稅費改革工作中面臨的困難和問題

1.政府機構臃腫，人員龐雜、支出膨脹、財政收支缺口大。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有4.5萬個，財政供養(yǎng)人員1280萬人（包括離退休人員和教師），平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)接近300人，平均68個農(nóng)民養(yǎng)活一個縣級以下干部，這就給農(nóng)民生活造成很大的負擔，也使地方財政缺口越來越大，這是農(nóng)村稅費改革的主要障礙。

2.稅費改革使農(nóng)民收入增加，而地方財政減少，會造成地方政府財政運轉(zhuǎn)不靈。稅費改革的根本目的是減輕農(nóng)民負擔、規(guī)范政府收入。稅費改革后除了農(nóng)業(yè)稅及其附加，牧業(yè)稅及其附加，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加、國家法律法規(guī)規(guī)定保留的稅費以及水電等生產(chǎn)性費用外，從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)牧民不再繳納任何行政事業(yè)收費、集資，這大大地遏制了對農(nóng)民的“三亂”行為，使農(nóng)牧民的法定負擔大大降低。同時我們必須看到農(nóng)民負擔降低了，相應的地方財政就會減少，而地方政府的日常工作以及地方各項事業(yè)仍需正常維持，這會使本來就很緊張的地方財政更加困難，甚至會造成地方一些基礎設施建設因為財政薄弱而被迫停滯的現(xiàn)象。因此在稅費改革中必須重視這個問題，并且制定相應的措施緩解這一矛盾。

3.地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政收支基數(shù)確定難。我國地域遼闊、經(jīng)濟發(fā)展差距大，農(nóng)民收入的多少也很難確定，這就給農(nóng)村稅費改革工作帶來了一定的困難。要做到積累與消費、公平與效率統(tǒng)一，就必須確立合理公平的稅費基數(shù)，唯一的解決方法就是因地制宜、制定科學的稅種和稅率。

4.法制法規(guī)不健全，稅費改革保障難。長期以來我國財政法制不健全，財稅法規(guī)不完善，這不但是許多地方產(chǎn)生“三亂”現(xiàn)象的原因，也成為權錢交易，貪污腐化滋生的土壤。因此必須盡快對征善程序、征管方式、強制執(zhí)行措施、征管執(zhí)法主體的權利與責任等問題進行明確規(guī)范，并加快制定《農(nóng)業(yè)稅征收管理條例》，盡快將農(nóng)業(yè)稅收征管納入規(guī)范化、法制化軌道，以保障稅費改革工作順利進行并使改革成果得以鞏固。

三、推進農(nóng)村稅費改革的幾點建議

第一、加強宣傳、統(tǒng)一思想，提高認識，是推進稅費改革的基礎。現(xiàn)在有些領導干部在減輕農(nóng)民負擔上還存在一些錯誤認識，認為減輕農(nóng)民負擔與農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展相矛盾，認為在地方財政緊張的情況下，進行基礎設施建設，只能是“人民的事業(yè)人民辦”等等。這些觀點忽視了對農(nóng)民合法經(jīng)濟利益和民主權利的保護，也不利于稅費改革的發(fā)展，因此，必須提高認識、特別是領導干部的認識，并逐漸把思想統(tǒng)一到開展農(nóng)牧區(qū)稅費改革的決策部署上來，增強做好稅費改革的自覺性和主動性，抓住機遇，轉(zhuǎn)變作風，扎實工作，切實地把這件大事抓緊抓好。

第二，加強領導，認真籌備，周密部署，是搞好稅費改革的關鍵。農(nóng)村稅費改革涉及面廣、政策性強，要做到統(tǒng)一領導，層層落實，各級政府的前期準備工作必須做到細致、周密。要使稅費改革有條不紊地推進，還需要有一些懂業(yè)務，善管理的人對有關政策及時準確地上傳下達，因此還要做好各級管理人員的培訓工作。只有這些工作都做好了，稅費改革才能逐步展開，層層推進。

第三，認真做好調(diào)查摸底工作和基礎測算工作，精心設計改革方案，是推進農(nóng)村稅費改革的科學依據(jù)。制定一個既符合中央政策要求，又適合本地實際的科學的改革方案，是做好稅費改革的科學依據(jù)。而在改革方案制定過程中，最重要的是搞好稅費改革的調(diào)查摸底和各項基礎數(shù)據(jù)的測算工作。基礎數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和測算，要征求廣大干部和農(nóng)民群眾的意見，對大家有爭議的數(shù)據(jù)和指標要予以剔除，只有這樣才能使基礎測算工作準確無誤，從而制定出科學合理的改革方案。

第四，完善相關的配套改革，是稅費改革順利實施的保證。農(nóng)村稅費改革的直接結果是農(nóng)民負擔減輕而地方財政收入減少，這就使本已緊張的地方財政運行起來更加困難，因此說這次農(nóng)村稅費改革成功與否很大程度上取決于相關配套改革措施是否到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革、農(nóng)村教育體制等各方面的改革，不僅是農(nóng)村稅費改革的延伸和擴展，而且是農(nóng)村稅費改革取得成功的重要保證，必須堅持同步實施，整體推進。

1.精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員，切實轉(zhuǎn)變政府職能。在推進農(nóng)村稅費改革過程中必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革作為重要的配套改革認真抓好，一是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員。歸并設置過多、過散的事業(yè)單位，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)和事業(yè)單位的人員編制，清退各類臨時人員，減超編人員。二是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟組織形式和經(jīng)濟體制已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)民成為獨立自主的經(jīng)營主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要適應這個變化，重新規(guī)范職能，從過去的直接抓生產(chǎn)經(jīng)營、催種催收轉(zhuǎn)到落實政策，依法行政，提供公共服務上來，強化為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務的功能。

2.精簡和優(yōu)化教師隊伍，合理配置教育資源，提高教學質(zhì)量和辦學效益。一是采取措施精簡和優(yōu)化教師隊伍，合理配置教師資源，堅持先精減后分流的原則，全面推進中小學人事制度改革，實行中小學教職工聘任（聘用）制度，形成人員能進能出，競爭上崗的用人制度；二是合理調(diào)整學校布局。合理調(diào)整農(nóng)村中小學校布局，有利于優(yōu)化配置教育資源，改善辦學條件，節(jié)約教育經(jīng)費，減輕農(nóng)民負擔；三是建立和完善經(jīng)費保障機制。加強縣級政府對教師的管理和教師工資發(fā)放的統(tǒng)籌職能，同時保障學校日常工作的正常運轉(zhuǎn)。

3.加大對鄉(xiāng)村的財政支持力度，彌補基層財力不足，這是農(nóng)村稅費改革必要的財力保障。農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織出現(xiàn)了不同程度的收支缺口，解決這個問題不能再從農(nóng)民身上打主意，要精簡機構，削減開支，調(diào)整支出結構的前提下，通過中央和省兩級轉(zhuǎn)移支付等方法保障基層政權的正常運轉(zhuǎn)，同時要健全轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方法，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，加大對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)管力度。

4.建立“一事一議”的集資制度，保障村民的自治權力。稅費改革后，農(nóng)村集體生產(chǎn)公益事業(yè)所需的勞務、資金應實行“一事一議”的籌資籌勞方法，形成大家事，大家議，大家干，大家管的局面。各地應結合實際情況制定具體的操作方法，明確“一事一議”的籌資籌勞范圍，上限控制標準，議事規(guī)劃和程序等，防止成為新的亂收費的口子。

5.深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。要想改變地方財政薄弱的狀況，必須深化農(nóng)村經(jīng)濟改革，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟政策，改“以農(nóng)補工”為“以工補農(nóng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，同時加大對農(nóng)業(yè)的投入和農(nóng)村經(jīng)濟增長點的培植，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的體制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新，努力推進農(nóng)村城市化建設。

6.完善稅收制度，規(guī)范農(nóng)村收費管理，維護稅收工作的嚴肅性，嚴禁亂收費，同時對無理抗稅行為給予嚴厲打擊。

第五，完善監(jiān)督體系，是稅費改革成功的重要環(huán)節(jié)。農(nóng)村稅費改革在推進過程中必須建立相應的有效的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮監(jiān)督機關、廣大群眾、社會輿論的監(jiān)督作用，確保稅費改革不斷推進和改革成果長期穩(wěn)定。

1.加強紀檢、監(jiān)察機關的監(jiān)管力度，為稅費改革各項政策的長期落實保駕護航。督查部門要采取“一聽、二看、三問、四查”的方法檢查各級政府對稅費改革政策的落實情況。“聽”是走訪廣大基層干部和農(nóng)民群眾，聽取意見；“看”是深入基層，通過核對帳目、稅費單等檢查各項制度的落實情況；“問”是通過問卷調(diào)查搜集和分析農(nóng)民群眾和基層干部對稅費改革的意見；“查”是查驗對各種稅的征、管、用的情況。通過這四種方法督查部門完全可以準確了解當?shù)卣畬Χ愘M改革制度的貫徹落實情況，同時也可以根據(jù)收集的反饋信息對政策法規(guī)的疏漏進行必要的補充和完善。

2.發(fā)揮廣大群眾和社會輿論的監(jiān)督作用，要堅持村民自治，重視新聞機構的職能，形成較大的社會輿論壓力。

稅費改革是建國以來農(nóng)村分配制度的重大改革，是有效遏制農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象，減輕農(nóng)民不合理負擔的根本性措施，是黨中央、國務院在新時期解決農(nóng)村問題，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的重大舉措，各級政府必須大力推進，認真落實。

（作者單位：內(nèi)蒙古審計廳）