完善養老保險制度任重道遠

我國社會養老保險制度問題多多

有專家指出，到下世紀初，養老問題將成為我國最主要的社會問題之一。據統計，我國目前60歲以上的老年人約有1.3億人，占人口總數的10％，是世界老年人總數的1/5，亞洲老年人的1/2。預計到2050年，我國老年人將達4億人，占我國總人口的1/4。另有資料顯示，1995年，全國離退休和退職人員的保險福利費達971.3億元，是1978年的56.14倍，到2000年退休費將達2000多億元。我國將面臨老齡化的嚴峻挑戰。當前社會養老保險的主要問題是:

企事業單位包袱沉重。目前，我國社會保障制度的核心——企業、事業單位仍是社會保障的主要承擔者。我們現行的養老體制說是一種“社會保障”，但絕大多數仍是以企業為載體，缺乏整個社會共濟的保障機制。有些效益不好，特別是嚴重虧損的特困企業，連職工工資都發不出，就更談不上“養老保險”了。養老金的拖欠非常突出，不少離退休人員的醫藥費也無法報銷。因此，這一矛盾只好轉嫁于政府，1998年以來中央財政就拿出了100多億元來解決下崗職工的基本生活費和離退休人員按月足額發放養老金的問題。我國現行的養老保障體制需要繼續健全和完善。1951年2月26日國家頒布了《老年保險條例》，雖經1953、1958和1978年的三次修改，但都是計劃經濟的模式。也正是該模式導致退休人員和社會保險費用大量增加。1984年國家開始養老保險改革，到1991年實行退休費用統籌。社會統籌較之于傳統的單位保障制度，改變了企業職工養老保險的組織方式，提高了養老保險的社會化程度，在一定范圍內解決了不同國有企業之間負擔不均衡問題，有一定的進步特征。但由于具體的管理和服務工作仍由企業承擔，拖欠養老金的現象仍然十分突出，企業的包袱十分沉重。

參保人數銳減。近年來，由于企業改制或拍賣，改制后的股份制企業和個體私營企業打破原先的用工制度，從農村招來大量臨時工或季節工，致使下崗失業人員猛增。下崗失業人員大都與原單位保留關系，但原單位不為他們交納養老保險費，而他們自己也沒交納，再加上改制后的個體、私營企業為了降低成本，根本不給職工參加養老保險，致使參加養老保險的人數銳減，我縣從1996年最多時的12131人減少到現在只有7053人交納養老保險基金，減幅為41.9％。

空帳巨大。我國原有的養老保險制度不實行個人繳費，企業也不為在職職工繳納養老保險費。按照現行制度中社會統籌與個人帳戶相結合的養老保險模式，已經退休的人員和在此制度建立前參加工作的職工由于沒有建立個人帳戶，沒有為自己的養老保險基金進行積累，從而形成了養老保險金的“缺口”或“隱性債務”。據世界銀行推算，空帳數額約占年度GDP的40％，國內統計部門統計也在3萬億元左右。這實際上是國家對已退休人員和實行現行制度前就業人員的一筆欠債。如此龐大的空帳規模，在不補償老職工養老貢獻的情況下，“空帳運行”是無法支撐下去的。但目前這筆欠債是由當前基本養老保險制度中的繳費積累(個人帳戶部分)支付的，再加上有些企業采取各種手段，比如高工資低報、少報人頭，將部分職工摒除在社會保險的“安全網”之外或將繳費義務轉嫁給職工等逃避或拖延繳費，這就使個人帳戶變得有名無實，成為“空帳”，個人帳戶中的這種“名義積累”代表了政府對個人的負債。在空帳的情況下，這部分負債不得不繼續靠現收現付融資。目前統帳結合運行模式長此下去，最終必將導致部分積累制的名存實亡，復歸到單一的現收現付制，從而預算積累資金防范養老金支付危機的目的就難以實現。

挪用資金現象嚴重。據勞動社會保障部會同審計署、財政部對全國基本養老保險金進行清查，清查結果表明，12年來，僅基本養老保險金被擠占挪用就達100億元。其中已核準損失2000多萬元。值得注意的是，違規動用資金的單位主要是地方各級政府和社會保險經辦機構，由政府直接動用或批準動用的資金占違紀金額總數30％以上。

社會保險基金管理混亂。我國目前各項社會保險基金收支已達千億元，隨著人口老齡化高峰的到來和社會保障制度的逐步完善，這一數字還會增加。這一筆龐大的收支到目前為止，都由其主管部門管理，缺乏財政的管理和監督。由于社會保障基金滾存數額大，成了眾多金融機構爭拉存款的對象，有的非法拉蓄，為保險機構提供辦公場所、交通、通信及工作人員福利，把應屬基金增值的利益變通為小集體利益，甚至個別人的利益。

積累基金的保值、增值問題。出于安全性考慮，國務院在1995年明文規定，養老基金只能購買國債或存入銀行，不得進行其它投資。1997年國務院發布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定：“基金余額除預留相當于2個月支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業”。在目前有關法律尚未完善，執法、監管都還存在很大薄弱環節，資本市場動蕩且很不成熟的情況下，允許養老基金進行投資確實會冒很大風險。但從長期看，這種政府管制型投資政策無法實現養老基金的保值增值。伴隨著我國較高的經濟增長，通貨膨脹率的提高在所難免，而通貨膨脹會造成已積累的養老金貶值和養老金支出的增加。如果不通過養老基金自身的保值、增值，則最終會影響未來退休職工的老年生活。

改革我國養老保險制度的對策

為了解決好上述存在的問題，改革和完善養老保險制度，筆者認為，應該采取的主要對策是:

擴大社會養老保險覆蓋面。目前的社會養老保險制度覆蓋的主要是國有企業和大型集體企業，能把近20年來發展迅猛且工齡結構相對年輕的非公有制經濟主體吸引進來，社會養老統籌基金就可以迅速擴大，可以相應地減輕國有企業日益沉重的繳費負擔。覆蓋范圍越大，保障程度越高，保障成本越低，擴大社會保險覆蓋面，可以提高其抗風險能力，增加養老保險基金收入，增強其調劑能力，充分發揮社會養老保險的互助互濟功能。

延長退休年齡。這是一把雙刃劍，一方面延長了繳費年限，另一方面又縮短了領取養老金的年限。我國現行的退休年齡是男60歲，女干部55歲，女工人50歲，而丹麥男女退休年齡均為70歲，挪威男女均為67歲，意大利、瑞典、加拿大和菲律賓男為65歲，比利時和芬蘭女為60歲，澳大利亞和瑞士男為65歲，女為63歲，日本男65歲，女62歲。美國雖沒有規定統一的退休年齡，不過“名義”上的退休年齡為65歲。現在我國人民的生活水平不斷提高，可以逐步將退休年齡提高到男65歲，女65或60歲。這樣做的好處:一是避免退休人員再就業帶來的不穩定因素；二是可以使大量有技術該退休的職工繼續留任，發揮余熱。

平衡繳費率。繳費率是一個敏感的問題，它一頭牽涉到勞動人群的收入水平，故會影響收繳率(它們逆相關)，通常費率越高，收繳率會越低，費率越低則收繳率會上升;另一頭又關系到替代率(它們正相關)，通常繳費率越高替代率越高，繳費率越低則替代率越低。企業職工繳率高達28％(目前為25％)，所以企業欠繳問題嚴重，不投保的也不少，形成了收繳難題，反過來影響了基金收入。而個體勞動者繳費率只有17％，故投保積極性比較高。繳費率差距這么大，企業職工比個體勞動者多繳65％，而替代率卻相同，這違反了繳費率與替代率正相關原理，顯然有失公平。筆者認為企業職工繳費率不超過25％(企業17％個人8％)，個體勞動者逐步提高到20％，企業職工比個體勞動者多繳25％為宜。不能為了轉移負擔而采用低價盲目擴面，如果用低繳費率、高收益作為擴面的吸引條件，當前矛盾可能解決了，卻給今后的支付高峰期埋下了一顆定時炸彈。根據分析支付高峰期2025年到2055年間，擴面要根據這30年間的支付能力，設計繳費率，有計劃、有步驟進行。

償還對老職工的養老金隱性債務。國有企業老職工的養老保險金權益過去已轉化為政府財政收入，并凝結在國有資產當中，應該對老職工的養老負責的是政府和公有制本身。在這個問題上，我們任何人都不可能向歷史追償，只能通過各種籌資手段籌積資金來補上缺口。中國社會科學院社會保障制度研究課題組提出，政府通過轉移存量國有資產來償付隱性的社會保障債務的具體辦法有:(1)結合對我國企業的公司化和股份制改革，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債;(2)將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債;(3)將一部分國有資產進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。政府應當明確規定，在國有經濟布局調整及國有企業股權調整過程中，不管以何種方式所得，都必須按照一定比例劃入社會養老保障基金。如果明確對老職工的養老金權益進行補償并真正實施養老金預籌積累制，養老金繳費率會大幅度降低，擴大覆蓋面就會很順利。在今后二、三產業的發展過程中，再適當進行費率很低的追加繳費，還可以分解相當一部分債務。

確保養老基金的保值、增值。養老保險制度改革成敗的關鍵，主要取決于改革的管理體制是否有效，尤其是能否確保基金的有效使用與保值、增值。隨著以完全積累制的個人帳戶為主體的養老保險制度體系的建立，逐年積累起來的巨額養老金數額將不斷增大。在動態經濟下，如何避免通貨膨脹對基金面臨貶值的風險?結合我國在養老金管理中出現的嚴重問題，筆者認為，必須引入競爭機制，培育獨立的、高效率的社會保險基金經營機構。世界銀行的一份全面研究報告顯示:在全世界范圍內，由民營機構經營的養老保險基金的收益率普遍高于由政府部門經營的養老金，究其原因是:一方面政府經營往往服從于政治目標而不是經濟目標;另一方面政府自身的運營效率不高，而且容易出現腐敗問題。因此，進入20世紀80年代以來，出現了養老基金民營化管理的趨勢，如南美國家智利在這一方面改革中取得了較為成功的經驗(通過私營的投資公司AFP進行資本市場的投資運作)，這是世界銀行近年來一直推崇的做法，也值得我國充分研究和借鑒。根據目前我國的實際情況，可以對某些基本具備經營條件的金融保險機構改造為專門的養老基金投資管理公司，通過專家合理運作，實現養老金的保值增值。

加強養老保險制度中的政府監管。隨著養老金制度改革的推進，我們應重新認識政府在養老保障中的作用，對政府的職能進行重新界定。首先，在養老保障體系中，雇主和個人應當成為養老金收入來源的主要提供者，而政府只是輔助的提供者。其次，政府在養老保障中通過提供公共養老金的直接作用應逐漸縮小，而通過法律進行規范和監督的間接作用將逐漸加大。但是，針對我國市場機制尚不健全、專業人才缺乏、金融市場上信息的不對稱以及相關的法律法規還不完善，政府應進行嚴格的監控，建立起一種嚴格監管模式。主要措施有:1.對養老基金投資管理公司實行嚴格的特許經營權管理制度，嚴格控制投資公司的數量和質量。2.對養老保險基金的投資營運制訂相應的法規和政策，用政策法規指導基金投資管理公司的營運活動。3.對投資公司責任權限的嚴格規定。如履行國家各項投資法令，保證投資項目風險最低，對投資活動承擔各項經濟與法律責任。4.建立健全養老保險基金投資的監督管理體系。包括加強養老保險基金的財務管理、嚴格審核各項投資計劃等。經立法機構審批，設立養老保險基金監督管理委員會，由政府部門主管、社會保險機構牽頭，由審計、監察、工會和有關金融部門以及專家參加，通過定期的報表和不定期的抽查方式，檢查基金投資經營狀況，以保障基金營運的安全性、盈利性、合法性。

隨著我國養老金制度的進一步改革，除應加強政府的監管外，還應建立健全各項法令法規，如目前我國正在起草中的《投資基金法》、《信托法》等，為保證養老基金的有效營運管理創造良好的法制環境。