掌握新的歷史條件下文物工作的法律武器

編者按：《中華人民共和國文物保護(hù)法》于2002年10月28日在九屆全國人大第30次常委會(huì)修訂通過并頒布實(shí)施，這是全國文博界的一件大事。為做好文物保護(hù)法的宣傳學(xué)習(xí)，自本期起，本刊“文史園”版塊特開設(shè)“學(xué)習(xí)文物法”專欄，陸續(xù)發(fā)表文博界有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、專家撰寫的專題文章，供廣大文博工作者學(xué)習(xí)參考。

《中華人民共和國文物保護(hù)法》經(jīng)中華人民共和國第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議修定通過，并公布施行了。這不僅是全國廣大文博工作者翹首以盼的，而且也是全國人民共同期盼的。它充分體現(xiàn)了黨和國家對(duì)保護(hù)文化遺產(chǎn)的高度重視，也充分表明我國法制建設(shè)又向前邁出了一大步。

學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹落實(shí)新文物法的任務(wù)已經(jīng)擺在我們每一個(gè)文博工作者的面前，尤其是各級(jí)文物行政管理部門的同志更要首先帶頭學(xué)好。要把精通文物法當(dāng)作自己上崗執(zhí)法的前提條件，一定要下大力氣，深入進(jìn)去，逐條逐字地學(xué)，務(wù)求熟悉牢記，融會(huì)貫通。在自己學(xué)好的基礎(chǔ)上，還要向廣大干部和群眾宣傳，把新法普及到他們中去，提高文物保護(hù)的意識(shí)，提高遵法、守法、執(zhí)法的水平。群眾懂法了，我們的文物工作就一定會(huì)好做得多。

下面是我學(xué)習(xí)的一些體會(huì)，整理出來供大家參考。

新法第一條就有一處重要的修改：將原文物法“為了加強(qiáng)國家對(duì)文物的保護(hù)……建設(shè)社會(huì)主義精神文明”，修改為“建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明”。這一改動(dòng)極大地深化和拓寬了人們對(duì)保護(hù)文物重要性的認(rèn)識(shí)，把保護(hù)文物不僅僅看作是推動(dòng)精神文明建設(shè)的一項(xiàng)工作，而且看作是推動(dòng)物質(zhì)文明建設(shè)的一項(xiàng)工作。事實(shí)上，改革開放以來，我國文物工作的實(shí)踐也早已作出了這樣的回答：文物的有效保護(hù)和合理利用，不僅在提高人們的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化知識(shí)水平方面發(fā)揮著越來越重要的作用，而且，文物作為一種得天獨(dú)厚的特殊的資源，對(duì)發(fā)展旅游事業(yè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也起著越來越重要的、無可替代的作用，新的文物保護(hù)法把文物保護(hù)的意義和作用概括為推動(dòng)精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)兩個(gè)方面，是完全符合實(shí)際的，不這樣就不能全面準(zhǔn)確估價(jià)文物保護(hù)的意義，也無以正確評(píng)價(jià)文物事業(yè)和廣大文物工作者在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的偉大事業(yè)中所做出的巨大貢獻(xiàn)。

新法第二條表面上看是原文物法文字的照搬，細(xì)看則作了關(guān)鍵詞的挪動(dòng)，對(duì)文物價(jià)值的表述更加準(zhǔn)確。一般地說，文物是具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的實(shí)物遺存，但并不是所有的文物同時(shí)都具有這三個(gè)方面的價(jià)值。如一件時(shí)代并不很久遠(yuǎn)的藝術(shù)品，其藝術(shù)價(jià)值很高，卻很難說它有多大的歷史、科學(xué)價(jià)值；同樣，舊石器時(shí)代一件石器，歷史上某個(gè)時(shí)期偶然留下的一件重要文獻(xiàn)等等，其歷史價(jià)值是無可置疑的，但卻很難說它有多么高的藝術(shù)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值。原文物法把“具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值”用在對(duì)所有文物的界定上，似乎不夠嚴(yán)密。新法的文字處理就更科學(xué)、更嚴(yán)密了。

新法第四條明確提出了新的歷史條件下我國文物工作的新的十六字方針，即“保護(hù)為主，搶救第一，合理利用，加強(qiáng)管理”，從而將我國文物工作長(zhǎng)期以來在實(shí)踐中行之有效的指導(dǎo)方針上升為法律準(zhǔn)則，這在我國文物法制建設(shè)上是第一次。

“保護(hù)為主，搶救第一”的方針是1992年在西安召開的全國文物工作會(huì)議上提出來的。事實(shí)上這個(gè)方針是對(duì)建國以來我們文物工作基本實(shí)踐和基本經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，它遵循了文物工作的基本規(guī)律，也符合我國的實(shí)際情況，因而不僅在此方針提出以后的實(shí)踐中，而且在此方針提出以前的實(shí)踐中，都證明是行之有效的。新的文物法保留了原方針的提法和內(nèi)容是順理成章的。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和文物工作實(shí)踐的發(fā)展，文物利用不但越來越成為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且越來越成為廣大人民群眾共同的呼聲。于是1995年仍在西安召開的全國文物工作會(huì)議上，在繼續(xù)堅(jiān)持貫徹“保護(hù)為主，搶救第一”的文物工作方針的同時(shí)，又提出了“有效保護(hù)，合理利用，加強(qiáng)管理”的指導(dǎo)思想和原則。當(dāng)時(shí)，提出這一指導(dǎo)思想和原則的李鐵映同志明確指出：“保護(hù)和利用是文物工作的兩項(xiàng)根本任務(wù)，保護(hù)是為了利用，合理利用才能更好實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)，只有做到‘有效保護(hù)，合理利用，加強(qiáng)管理’，才能在建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，把‘保護(hù)為主，搶救第一’的方針落到實(shí)處。”這就把“有效保護(hù)，合理利用，加強(qiáng)管理”的指導(dǎo)思想和原則與“保護(hù)為主，搶救第一”的文物工作方針之間的關(guān)系講得很清楚了。

當(dāng)然，1995年才提出“合理利用”，并不意味著1995年以前，我們沒有對(duì)文物進(jìn)行合理利用。恰恰相反，正像沒有提出“保護(hù)為主，搶救第一”的文物工作方針以前，我們?cè)缫验_始了“保護(hù)為主，搶救第一”的工作一樣，“合理利用”的工作也早在該指導(dǎo)思想和原則提出以前一直在進(jìn)行著。不用說文物的歷史價(jià)值、藝術(shù)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值在有了文物以后就以各種方式被利用了，不利用誰還保存這些文物呢？就是以文物為依托的經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)價(jià)值也在“合理利用”提出以前不同程度地被利用著。別的不說，改革開放以來，逐漸熱起來的旅游熱點(diǎn)，有很多不就是“合理利用”的指導(dǎo)思想和原則提出以前就開放著嗎？提出“合理利用”的口號(hào)，僅僅是把早已存在的現(xiàn)象和實(shí)踐加以強(qiáng)調(diào)、加以規(guī)范而已。

“合理利用”既規(guī)范了利用，也強(qiáng)調(diào)了保護(hù)。講文物利用，并不是說保護(hù)不重要了，可以放松了。對(duì)文物工作來說，保護(hù)在任何時(shí)候，任何情況下，都是中心工作和中心任務(wù)，是絕對(duì)不可以忽視和放松的。保護(hù)是利用的基礎(chǔ)和前提，忽視保護(hù)的利用，就必然要超出“合理”的范圍，造成“舍本求末”的后果。“合理利用”的口號(hào)提出以前，甚至在提出以后，一些地方出現(xiàn)的急功近利，搞破壞性開發(fā)，給文物帶來的危害就說明了這個(gè)問題。

現(xiàn)在新的文物法在保留了“保護(hù)為主，搶救第一”文物工作方針的提法和內(nèi)容外，又保留了“合理利用，加強(qiáng)管理”的指導(dǎo)思想和原則的提法和內(nèi)容，并使二者合為一體，使文物工作方針的表述更精煉、準(zhǔn)確，內(nèi)容更全面、豐富，更貼近實(shí)際了。這可以說是新的文物法的一個(gè)最重要的修改，是對(duì)新的歷史條件下我國文物工作的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。

第五、第六條是文物所有權(quán)的法律規(guī)定。第五條講國有文物；第六條講集體所有和私人所有文物。

所有權(quán)是一定的社會(huì)中，由國家確認(rèn)的對(duì)物質(zhì)資料所享有的占有、使用和處分的權(quán)利。它反映的是人與人之間的對(duì)物質(zhì)資料的占有關(guān)系，并賦予這種占有關(guān)系以法律地位，從而使之得到國家強(qiáng)有力的保護(hù)。所有權(quán)是由所有制形式?jīng)Q定的，是一定歷史時(shí)期的所有制形式在法律上的體現(xiàn)。我國文物所有制的形式當(dāng)然是由我國現(xiàn)行的所有制形式?jīng)Q定的。我國是社會(huì)主義國家，還處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，我國仍然存在三種生產(chǎn)資料所有制形式，由此就決定了我國文物所有權(quán)的三種形式。

我國《憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”同時(shí)，第十三條又規(guī)定：“國家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”根據(jù)《憲法》規(guī)定的所有制性質(zhì)，我國法律確認(rèn)和保護(hù)的所有權(quán)主要有：社會(huì)主義國家所有權(quán)、勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)和公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及其他所有權(quán)。這三種所有權(quán)中當(dāng)然包括文物這種特殊的生產(chǎn)資料、特殊的財(cái)產(chǎn)在內(nèi)。

《文物保護(hù)法》作為一種文化行政法，在所有權(quán)的問題上理所當(dāng)然地要體現(xiàn)《憲法》的原則精神，相應(yīng)地要作出確認(rèn)和保護(hù)文物所有權(quán)的規(guī)定。新文物法第五條就規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)地下、內(nèi)水和領(lǐng)海中遺存的一切文物屬于國家所有。”這一規(guī)定從有文物法以來從未變動(dòng)過，這是講地下文物。地上文物根據(jù)其存在和管理的情況分兩大類：一類是不可移動(dòng)文物，一類是可移動(dòng)文物。這兩類文物的國家所有在文物法中始終是明確的，而且法律表述越來越清楚，越來越準(zhǔn)確。如對(duì)國有可移動(dòng)文物，1982年文物法只說了一句話：“國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)組織收藏的文物，屬于國家所有。”而新的文物法根據(jù)可移動(dòng)文物的來源、流動(dòng)和存放等復(fù)雜情況分別作出了界定，大大擴(kuò)充了國有可移動(dòng)文物的范圍：除保留“國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、全民所有制企業(yè)、事業(yè)組織收藏的文物”這一界定標(biāo)準(zhǔn)外，還增加了出土文物，國家征集、購買的文物，公民、法人和其他組織捐贈(zèng)的文物，法律規(guī)定屬于國家所有的其他文物等四條界定標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于集體所有和私人所有文物的法律規(guī)定，1982年文物法上已經(jīng)有了。新文物法根據(jù)變化了的情況，增加了集體和私人“依法取得的其他文物”，其所有權(quán)也受法律保護(hù)的內(nèi)容。

第九條完全是新加的。把過去行政管理中經(jīng)常碰到的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與文物保護(hù)的矛盾、文物保護(hù)與文物利用的矛盾等上升到法律準(zhǔn)則的高度，寫進(jìn)了新法中，規(guī)定“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重視文物保護(hù)，正確處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與文物保護(hù)的關(guān)系，確保文物安全”，還規(guī)定“基本建設(shè)、旅游發(fā)展必須遵守文物保護(hù)工作方針，其活動(dòng)不得對(duì)文物造成損害”，“公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、海關(guān)、城市建設(shè)規(guī)劃部門和其他有關(guān)國家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)真履行所承擔(dān)的保護(hù)文物的職責(zé)，維護(hù)文物管理秩序”。這些規(guī)定在過去的文物法中是沒有的，完全是根據(jù)已經(jīng)變化了的新的情況作出的新的法律概括，具有強(qiáng)烈的時(shí)代特征，對(duì)做好新的歷史條件下的文物工作有著極其重要的法律保障作用。

第十條是關(guān)于文物經(jīng)費(fèi)保障的法律規(guī)定。文物經(jīng)費(fèi)是文物工作開展的基本保證。原文物法只講了一句：“文物保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)分別列入中央和地方財(cái)政預(yù)算。”新文物法除保留了原文物法的規(guī)定外，增加了“國家用于文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)而增加”、“國有博物館、紀(jì)念館、文物保護(hù)單位等的事業(yè)性收入，專門用于文物保護(hù)，任何單位或個(gè)人不得侵占、挪用”、“國家鼓勵(lì)通過捐贈(zèng)等方式設(shè)立文物保護(hù)社會(huì)基金，專門用于文物保護(hù)，任何單位或者個(gè)人不得侵占、挪用”等內(nèi)容。文物保護(hù)的財(cái)政撥款隨著財(cái)政收入增長(zhǎng)而增加，這樣的話，過去已說了多年，但都見于領(lǐng)導(dǎo)人的講話或政府部門的行政公文中，上升到國家法律的高度，新文物法算是第一次。這對(duì)解決越來越嚴(yán)重、越來越緊迫的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)問題是至關(guān)重要的。文物保護(hù)單位的事業(yè)性收入和捐贈(zèng)款被侵占、挪用的現(xiàn)象也早有發(fā)生，有的甚至打著“改革”的旗號(hào)用改變文物保護(hù)單位管理體制和改變文物保護(hù)單位事業(yè)性性質(zhì)的手段達(dá)到侵占、挪用其事業(yè)性收入的目的。這些做法對(duì)文物保護(hù)所造成的危害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)費(fèi)不足的范疇，而直接危害到文物本體的保護(hù)，是必須制止的。現(xiàn)在新的文物法瞄準(zhǔn)了這一危害文物的傾向，并作出相應(yīng)的法律規(guī)定，是非常及時(shí)、正確的。以后，如果有人還膽敢這樣去做，我們就可以依法進(jìn)行追究了。

第十一、十二條也是新增加的。十一條有兩層意思，一是講文物的特性“是不可再生的文化資源”，所以加強(qiáng)保護(hù)是文物工作不可動(dòng)搖的基本規(guī)律；二是講文物保護(hù)一要加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)全民文物保護(hù)的意識(shí)，二要鼓勵(lì)文物保護(hù)的科學(xué)研究，提高文物保護(hù)的科學(xué)水平。

十二條是對(duì)保護(hù)文物做出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，進(jìn)行精神鼓勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的法律規(guī)定。