政府的淡出與市場的深入

政府與市場的界限在理論上一直存在爭議，在實踐中也很難劃清，但有一點是明確的，即無論這個界限在哪里，其目標都是為了使社會經濟更好的發展，促進效率和公平在更大的范圍內實現。在我國，政府讓渡資源配置權力的行為在效率和公平上都產生了積極的效用，經濟學理論喜歡把類似這樣的改進稱為帕累托改進。

最近太原市政府開展排污權交易的試點，是典型的例證。亞洲銀行出資70萬美元的一項環保試點工程——“二氧化硫排污交易制”在中國開始試行，首個試點城市被定在山西省太原市。其實，排污權交易的試點在中國早已開始，從1987年上鋼十廠在閔行區的塘灣鄉建立一家聯營廠時以每年4萬元的價格買下塘灣電鍍廠每天排放10噸廢水的權力開始，上海閔行區至今已實施排污權交易37筆，共轉讓COD排污權1301公斤／日，廢水排放量9728.3噸／日，累計交易額1391萬元。

在美國排污權交易已經較為成熟，排污權可以像股票、債券一樣進行買賣。自美國1990年《清潔空氣法》修正案酸雨控制計劃的實施至今，已取得巨大的環境保護成效，二氧化硫排放削減量大大超過預定目標，排污許可的市場價格遠低于預期水平，充分體現了排污權交易能夠保證環境質量和降低達標費用的兩大優勢。

排污權交易的本質，即在于利用經濟手段解決環境問題，把排污權作為一種商品進行買賣。具體來說，首先確定一個地區的污染物排放總量，即環境容量允許范圍內的排放量，并將該總量在各個排污單位之間分配；各個單位的排放量可以買賣，當一個企業通過污染物治理削減一定排放時，它就可以將縮減的排放量賣出，賣給那些治理污染成本過高的企業。此類交易的結果，就是污染治理由治理成本最小的企業來進行，而污染物排放總量不變。政府可以通過買進排污權的手段，來減少一個地區的排放總量，達到逐漸改善環境治理的目的。當然還要注意一點，一個企業可以買進排污權，增加排放量，但要滿足地區排放濃度標準，即不能因為你可以多排放而污染了本地環境。

與政府征收排污費不同，排污權交易制度可使企業真正成為排污和治污的主體，并對自己的污染排放行為做出選擇。在這種制度安排下，政府放棄了一些配額交易的權利，部分地退出了交易過程，由此放棄了借此獲得的交易利益。與此同時，企業取得了排污權交易的利益，激勵其積極參與污染治理和排污權交易。治理污染就從一種政府的強制行為變成企業內在的動力，其交易也從一種政府間交易變成一種真正的市場交易。治理污染成為企業自主的市場行為，企業應對污染的行為由尋租轉向治污。

但是，政府讓出這種權力，并不意味著政府不再對環境治理、經濟發展和社會進步負責，正如自由主義經濟學家所指出的，政府必須提供一個保證公平競爭和社會發展的制度環境從而促進經濟的發展。市場經濟的發展過程其實也正是這一制度環境不斷完善的過程，西方曾有人把市場經濟的發展過程簡單地概括為“海盜經濟”、“警察經濟”、“法治經濟”三個階段，從“羊吃人”的圈地運動、海盜式的殖民地掠奪，到靠警察強行來維持市場秩序，再到用法律來調節市場。市場經濟的發展脈絡清晰地描繪了現代政府的作用：制定規則和法律來保障市場交易契約的公平實現。

另外，由于市場行為主體只追逐個體的利益，而在更大的社會問題上可能存在短視行為，政府還需要做市場做不到的事情，比如保護環境、普及教育、消滅貧困等等，這些問題也被稱作外部性問題。在新制度經濟學以前的經濟學理論中，凡出現外部性問題的領域，都需要由政府出面來解決，由政府征收排污費的制度，就是這種理論在實踐中的一個范例。

然而在我國計劃經濟時代，政府的職能在很長一段時間里一直是包攬社會經濟生活的各個方面，資源配置和利益分配的權力一直握在政府手中，實行市場經濟后，政府的職能就應該易位，從游戲的參與者和指揮者變為游戲的裁判人，這是市場經濟的應有之義。可是這種轉變自改革開放以來一直受到傳統觀念的束縛。觀念上的束縛，表現在幾個焦點問題的爭論上，如國有企業的改革，如民族工業、地方工業的保護；行動上的束縛則更為明顯，一些道理上已經闡述得很清楚的游戲規則遲遲不見實施，排污權的交易恐怕也算一例。由此看來政府的職能轉換是個相當困難的問題，尤其是行動上的遲緩解決起來則更困難，關鍵在于轉變職能時的利益受損者的反對，而且這些反對不僅僅表現在轉變行動上的滯后，還包括固守既得利益者發動的一些沒有多大意義的爭論從而形成的輿論誤導。

排污權交易有深刻的意義，它告訴我們即使這些在經濟學理論上已經認定的需要由政府做的事情其實也可以在市場內部通過制度創新（當然需要政府參與）后交給市場解決，而且得以更高效（美國治污費用由50億美元降到實施交易后的20億美元）和更公平（游戲規則單一、清晰）地解決，政府淡出在理論上有了更新的支持。新制度經濟學為這一現象找到了理論基礎，其基本出發點是，污染和被污染具有“交互的性質”，即禁止污染也會產生社會成本，于是問題變成如何減少禁止污染的社會成本和達到資源的有效配置。

政府淡出參與者的角色與市場擴大其作用范圍其實是一回事，加入WTO后，這種變革將會加快速度，表明了我國政府改革的決心。類似的范例還有：國家計委放開五類產業投資審批權限；青島市重新構建市委工作機構和重心；國家人事局簡化人員出入國境手續等等。雖然都是一些細節，無關乎我國經濟及社會整體運行趨勢，但正是這些細節，構筑了我們對中國未來的信心。

（作者單位：天津財經學院 ）