香港：政府、社團(tuán)與市場(chǎng)三結(jié)合

香港的社會(huì)保障體系既避免政府包辦的種種弊端，又解決了許多需要解決的社會(huì)問(wèn)題，頗具特色。

從\"消極的不干預(yù)\"到\"積極的不干預(yù)\"

縱觀香港近百年尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后的發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，盡管香港在經(jīng)濟(jì)方面確實(shí)獲得了持續(xù)高速發(fā)展，并早就成為西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的合格成員，但在社會(huì)保障方面卻與英國(guó)\"福利國(guó)家\"的取向相差甚遠(yuǎn)。在20世紀(jì)70年代以前，港英當(dāng)局對(duì)福利事務(wù)一直采取消極的不干預(yù)政策，即當(dāng)局只管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展，而不問(wèn)市民的福利與保障，除公務(wù)員能夠享受到優(yōu)厚的福利保障待遇外，人們很難看到政府在居民收入分配及生活保障中的調(diào)節(jié)作用。香港居民的社會(huì)化保障需求主要依靠遍布全港的慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)團(tuán)體滿足，或者通過(guò)市場(chǎng)方式等獲取。形成這種狀態(tài)的原因，首先是當(dāng)局采取效率至上的政策取向，害怕背上財(cái)政包袱，同時(shí)，香港的社會(huì)團(tuán)體眾多，能夠從海外獲得較多的慈善資源用于為港人服務(wù)。

進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，鑒于香港社會(huì)問(wèn)題的惡化，加之來(lái)自西方的慈善資源日益枯竭，一些社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)費(fèi)方面日顯短缺，而港人對(duì)基本生活保障與服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，迫切需要政府承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，香港當(dāng)局不得不仔細(xì)考量政府介入社會(huì)保障領(lǐng)域，并開(kāi)始承擔(dān)起保障市民最低生活和提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)的重要責(zé)任。此后，香港政府陸續(xù)制定相關(guān)政策，大幅增加用于社會(huì)福利方面的財(cái)政撥款，完成了由70年代以前\"消極的不干預(yù)\"到70年代以后\"積極的不干預(yù)\"政策的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)在于，政府介入社會(huì)保障事務(wù)不是要替代原有的由社會(huì)團(tuán)體及市場(chǎng)提供的保障服務(wù)，也不是要減少市民對(duì)自己的保障責(zé)任，而只是在市民有迫切需要且沒(méi)有其他方式可以替代時(shí)才出面提供相應(yīng)的保障或服務(wù)。因此，當(dāng)時(shí)政府介入社會(huì)保障事務(wù)只想起到補(bǔ)缺作用，而積極推動(dòng)社會(huì)團(tuán)體與市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用仍然是港府對(duì)待社會(huì)福利保障的基本政策取向。可見(jiàn)，香港的社會(huì)保障從民間慈善事業(yè)轉(zhuǎn)向正式制度安排，從政府\"消極的不干預(yù)\"到\"積極的不干預(yù)\"，客觀上經(jīng)歷了一個(gè)漸變的過(guò)程。

政府、社團(tuán)、市場(chǎng)的三位一體

在香港，社會(huì)保障一般僅指政府直接負(fù)責(zé)的綜合援助方案，其他的社會(huì)性保障措施則被稱(chēng)為社會(huì)服務(wù)等。如果根據(jù)內(nèi)地對(duì)社會(huì)保障制度的界定去觀察香港現(xiàn)行社會(huì)保障體系的架構(gòu)及其運(yùn)行模式(香港的大社會(huì)保障概念)，可以發(fā)現(xiàn)，香港的社會(huì)保障既不是工業(yè)化國(guó)家由政府包辦或積極主導(dǎo)的福利國(guó)家模式或社會(huì)保險(xiǎn)模式，也不似一些發(fā)展中國(guó)家那樣放任不管而由家庭及市場(chǎng)來(lái)提供或個(gè)人完全積累模式，而是一種政府、社團(tuán)與市場(chǎng)三結(jié)合體制，這在當(dāng)今世界上具有獨(dú)特性。

政府獨(dú)立承擔(dān)的社會(huì)保障在香港的社會(huì)保障體系中，第一大部分即是由政府獨(dú)擔(dān)責(zé)任的社會(huì)保障事務(wù)，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出鮮明的官設(shè)、官管、官辦特色，主要有綜合援助制度與公務(wù)員保障制度，以及在醫(yī)療、房屋、教育方面的福利安排，它們事實(shí)上構(gòu)成香港社會(huì)保障體系的主體。綜合援助制度由香港社會(huì)福利署主管，其經(jīng)費(fèi)全部來(lái)源于政府財(cái)政撥款，并由遍布各區(qū)的官方社會(huì)保障辦事處具體實(shí)施，其職責(zé)是對(duì)香港貧困線以下的貧困市民提供經(jīng)濟(jì)援助，其內(nèi)容包括了生活救濟(jì)、相關(guān)服務(wù)津貼、學(xué)生交通津貼等20多個(gè)小項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，生活在貧困線下的香港居民約占全港人口的14％左右，這意味著每年有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的家庭申請(qǐng)綜合援助，港府社會(huì)福利署近幾年這一方面的預(yù)算約在140億港元左右。可見(jiàn)，綜合援助制度確實(shí)是香港社會(huì)保障體系中的第一大支柱。

為公務(wù)員建立優(yōu)厚的福利保障制度，是過(guò)去港英當(dāng)局持續(xù)了多年的做法，現(xiàn)在依然保留，其目的在于將社會(huì)精英吸引到公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)。根據(jù)該制度，香港的公務(wù)員能夠享受到退休養(yǎng)老保障、免費(fèi)醫(yī)療及多種相關(guān)福利待遇，成為香港居民中受保障最全面的一個(gè)群體。此外，受到香港當(dāng)局保障的福利項(xiàng)目還包括：香港的初、中級(jí)教育；通過(guò)預(yù)算安排和公立醫(yī)院，建立面向全港居民的醫(yī)療保障系統(tǒng)；通過(guò)建造公共房屋并以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格租給居民，以解決收入不高的市民的居住問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，香港迄今仍有49％的人口居住在公共房屋。

社會(huì)團(tuán)體提供的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)由慈善及社會(huì)團(tuán)體提供的社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出典型的民設(shè)、民辦、官助特色，并限于提供各種服務(wù)保障。鑒于香港地區(qū)慈善事業(yè)與社會(huì)服務(wù)團(tuán)體十分發(fā)達(dá)，加之這些服務(wù)團(tuán)體承擔(dān)為港人提供各種服務(wù)的歷史傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，香港政府在建立自己的社會(huì)保障制度時(shí)不僅未損害其發(fā)展，而且從財(cái)政上給予強(qiáng)有力的支持。據(jù)香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)資料，近十年來(lái)，全港慈善及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)年度財(cái)政80％以上來(lái)源于政府撥款，這意味著原來(lái)主要依靠海外及港人捐獻(xiàn)的慈善財(cái)政主導(dǎo)已演變?yōu)檎?cái)政主導(dǎo)。不過(guò)，政府雖然為慈善及社會(huì)服務(wù)團(tuán)體提供強(qiáng)有力的財(cái)政支援，卻不干預(yù)其具體事務(wù)，社會(huì)福利署通常將這些團(tuán)體視為合作伙伴，慈善及社會(huì)團(tuán)體自主決定舉辦服務(wù)項(xiàng)目并在嚴(yán)格自律的情形下運(yùn)行，它們提供的主要是各種社會(huì)服務(wù)，包括老年服務(wù)、殘障服務(wù)、婦女兒童服務(wù)、青少年服務(wù)以及其他社會(huì)服務(wù)等，如著名的東華三院就為窮人提供著各種免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。盡管香港的慈善及社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)保障領(lǐng)域的地位與作用，較20世紀(jì)70年代以前獨(dú)立承擔(dān)香港地區(qū)社會(huì)保障責(zé)任時(shí)有所下降，但仍然對(duì)香港社會(huì)保障貢獻(xiàn)極大，并在香港地區(qū)具有十分廣泛、不可替代的影響。

保險(xiǎn)公司承擔(dān)的社會(huì)保障服務(wù)借助保險(xiǎn)公司等力量來(lái)實(shí)現(xiàn)有關(guān)社會(huì)保障目標(biāo)的措施，它在運(yùn)行中表現(xiàn)出典型的官設(shè)、官督、民營(yíng)(即市場(chǎng)化運(yùn)作)特色，是又一種類(lèi)型的社會(huì)化保障系統(tǒng)。目前采用這種方式的主要有兩種制度安排：一是行之已久的雇主責(zé)任保險(xiǎn)制度，二是于2000年12月開(kāi)始實(shí)施的強(qiáng)制性公積金制度。前者借助香港十分發(fā)達(dá)的保險(xiǎn)市場(chǎng)，以香港勞工賠償法為依據(jù)，強(qiáng)調(diào)雇主應(yīng)對(duì)雇員在工作中的傷害負(fù)責(zé)，并通過(guò)強(qiáng)制實(shí)施方式由雇主向商業(yè)保險(xiǎn)公司投保專(zhuān)門(mén)的雇主責(zé)任保險(xiǎn)來(lái)加以解決，保險(xiǎn)費(fèi)完全由雇主承擔(dān)；后者以強(qiáng)制性公積金計(jì)劃條例為法律依據(jù)，強(qiáng)制規(guī)定雇主應(yīng)為雇員建立養(yǎng)老公積金制度，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為雇員薪金的10％，由雇主與雇員各分擔(dān)50％，實(shí)施方式則是通過(guò)開(kāi)放式基金的形式成立強(qiáng)積金，由符合資格條件的基金公司負(fù)責(zé)管理并運(yùn)營(yíng)，以達(dá)到公積金增值的目的，目前已有近200萬(wàn)就業(yè)人士參加強(qiáng)積金制度。在這類(lèi)社會(huì)保障措施中，政府只負(fù)責(zé)相關(guān)政策、設(shè)定保障目標(biāo)并依法監(jiān)督，但具體實(shí)施卻完全由保險(xiǎn)公司與基金公司等按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行，從而是官設(shè)、官督、民營(yíng)的混合型機(jī)制。

由政府、社團(tuán)、市場(chǎng)相結(jié)合的社會(huì)保障體制共同織就了一張社會(huì)安全網(wǎng)，并在香港近30年尤其是近十年來(lái)得到不斷健全和完善。在社會(huì)安全網(wǎng)的覆蓋下，越來(lái)越多的香港居民得到了越來(lái)越多的保障。

代表了未來(lái)社會(huì)保障制度的發(fā)展趨勢(shì)

從香港社會(huì)保障的發(fā)展及現(xiàn)狀出發(fā)，我們不僅可以看到其鮮明的特色，而且亦能夠透過(guò)這種獨(dú)特的制度安排，發(fā)現(xiàn)一些有益的啟示：

首先，對(duì)社會(huì)保障采取漸進(jìn)式的擴(kuò)張較跳躍式的發(fā)展更具有持續(xù)性。社會(huì)保障具有剛性特征，盡管政府原來(lái)不干預(yù)尤其是消極的不干預(yù)政策可以認(rèn)為是失職，但香港迄今在提供較多保障的同時(shí)仍未構(gòu)成對(duì)政府的壓力這一事實(shí)表明，漸進(jìn)發(fā)展較跳躍發(fā)展更具可持續(xù)性。

其次，三位一體較任何一方單獨(dú)負(fù)責(zé)的模式都更具優(yōu)勢(shì)。包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障發(fā)展實(shí)踐表明，由國(guó)家包辦或企業(yè)包辦或完全由個(gè)人自我負(fù)責(zé)的國(guó)民生活保障制度是注定要遭到失敗的。而香港利用發(fā)達(dá)的社團(tuán)與市場(chǎng)，建立起政府、社團(tuán)與市場(chǎng)三結(jié)合保障方式，并十分注重公平與效率的有機(jī)結(jié)合，既避免了政府包辦的種種弊端，又解決了諸多需要解決的社會(huì)問(wèn)題，還充分地調(diào)動(dòng)了各方積極性，客觀上代表了社會(huì)保障制度在未來(lái)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。

再次，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與結(jié)合本地實(shí)際推進(jìn)制度建設(shè)，是香港的又一重要經(jīng)驗(yàn)。例如，香港發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)與社會(huì)服務(wù)業(yè)就是充分借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)并加上本土的推動(dòng)而發(fā)展壯大起來(lái)的。香港20世紀(jì)末建立養(yǎng)老金制度時(shí)，既未模仿發(fā)達(dá)國(guó)家甚行的德國(guó)模式，亦未簡(jiǎn)單模仿新加坡與智利模式，而是走上了一條既有責(zé)任分擔(dān)又有個(gè)人負(fù)責(zé)、既有政府介入又充分利用市場(chǎng)機(jī)制的強(qiáng)積金新路。▲