限制性接觸

郝雨凡　張燕冬

由于美國新政府的一系列外交新動作給中美關系帶來了沖擊，雖然自2001年夏，雙邊關系開始出現緩解， 但以下問題仍須分析澄清：這是新總統的學習適應期，還是中美關系正在發生本質的變化？

一，強硬政策與緣由

小布什上臺后強調美國國家安全，增加軍費，對華政策開始強硬并重新定位中美關系，有其國內和國際多方面的原因。冷戰勝利后的美國社會，總體上開始趨于保守。國內各種社會問題成為公眾關注的焦點，而對傳統國際安全和軍事問題的關注程度則大大下降。美國人對一些新興的跨國性的國際問題如環境保護、人權、國際恐怖主義、販毒等問題表現出更多的興趣，勞工利益由于經濟全球化的加劇而日顯突出。由于大批新移民和外國商品的涌入，美國保守排外的民族情緒也開始上升，共和黨右翼勢力正代表著這股情緒和思潮。 小布什代表著共和黨內的強硬國際主義勢力，雖然他不完全同意共和黨內新孤立主義思潮，但仍然意識形態味道十足，對宗教自由、墮胎等問題比民主黨更為敏感，在外交政策上也會更為武斷，對戰略安全更加看重。由于共和黨右翼在小布什總統競選中曾立下過汗馬功勞，新總統需要安撫長期受到壓抑的黨內右翼勢力。

國際上，冷戰結束使美國在世界上享有無以倫比的戰略優勢和行動自由，也使得美國失去了明確的敵人，從而導致在外交政策上的共識喪失，國內政治對外交政策的干擾大大增強。急于尋找下一個可能的挑戰者，在世界各大國中，只有中國在高速增長，而且在國際秩序意識形態和國家利益等方面和美國存在著沖突的可能。于是“中國威脅論”隨之而起，是否要“遏制”中國的辯論也應運而生。

進入21世紀的美國人普遍存在一種矛盾心態，一方面想穩坐第一把交椅，另一方面又不愿意付出太大的代價。在這種情況下，美國外交政策的總體方向是要在孤立主義和干涉主義，理想主義和現實主義之間摸索，找到一個最佳的平衡點。 克林頓政府的外交政策是以理想主義和干涉主義為特征的。 但是在他的第二任內，其政策傾向已經部分地從理想主義轉向現實主義。布什政府的外交政策則更加突出現實主義和權力政治的一面， 在堅持“國際主義”的同時，在戰略上做一定程度的收縮，以確保美國的戰略重點。 最近在馬其頓與阿族武裝的沖突中，美國的政策就是一例。即使歐洲盟國希望再次介入巴爾干，小布什仍拒絕卷入，即使是“人道主義的救援”。[1]

中國在美國外交政策的調整中有著重要而獨特的作用。出于自身安全利益，美國人希望改變中國，至少使其不會成為美國未來的威脅。但在如何改變中國這個問題上存在著兩種截然不同的態度。一種認為中國是一個大國，雖然仍是社會主義國家，但近20年的改革開放已在中國發生了符合美國利益的變化， 而且中國還在沿著這個方向走。同時，中國巨大的市場也可以為美國提供了無限的商機。為此，美國應該同中國積極接觸，繼續鼓勵在中國發生有利于美國利益的變化，以和平方式將其納入到西方領導的國際體系中來，使它成為負責任的主要成員。

另一種觀點則恰恰相反，將中國看成是美國未來的主要敵人、一個戰略威脅、商業競爭對手、專制暴政、政治“異己”和人權的侵犯者。這一派觀點認為，服務于美國國家利益最好的方法是削弱共產黨在中國的統治、限制中國的發展，將其作為21世紀美國必須對付的最可怕敵人，未雨綢繆。像當年美國冷戰期間遏制蘇聯那樣遏制中國，在中國造成“蘇聯式”的垮臺。

現實的美國外交政策則在兩種觀點中尋求平衡。從長遠來看，美國外交政策的目標是要防止中國成為能夠對現存美國霸權提出全面挑戰的另一個蘇聯； 從近期而言，兩黨精英在心理上希望用中國的崛起來凝聚美國國內在外交上的共識。[4]但在實際政策上，美國又希望盡量避免與中國的公開戰略對抗。這就是為什么美國近年來交替使用“接觸” 和 “遏制” 的兩手。布什政府更強調遏制，注重約束中國的外部行為。 換言之，布什更關注的不是中國的國內政治而是中國的國際行為， 是雙邊關系的戰略含義而不是它的道德含義。 這種政策傾向，如果是在雙方具有巨大的共同戰略利益的情況下采用，會大大降低由于雙方政治制度不同所帶來的摩擦。但是在雙方共同戰略利益有限，彼此又猜疑對方的戰略意圖的情況下，這種政策取向只會加深彼此的誤解和猜疑。

同時，美國精英層對中國的一些看法也開始轉變。十年前美國政界學界多少接受這樣的觀點：即中國實現的市場經濟改革，將導致政治制度上的變化，向往現代化的中國年輕一代，也會在政治上更“親西方”。但顯然這種以經濟促演變的策略并沒有奏效。在美國人眼中，中國未來的不確定性正在增加。而且近來美國決策層對中國政府的對臺政策也有新的認識。過去，美國人認為只要臺灣不正式宣布獨立，中國政府就不會對臺動武，但最近意識到，中國政府更加強調臺灣問題不能久拖不決。[5]中國似乎已經有了解決臺灣問題的時間表，正準備在5－10年內解決問題。因此美國開始采取一系列步驟，加緊對中國的戰略防范。

二，限制性接觸：布會對華政策的實質

客觀地說，雖然總統的更換對雙邊關系造成一定程度的震蕩，但小布什與克林頓政府之間存在著政策上明顯的連貫性。 美國共和黨政府在未來幾年中還會奉行“對華接觸和遏制的兩手政策”，因為這也可以服務共和黨重新限定的國家利益，保持接觸可以達到改變中國和向中國施加壓力的雙重目的。但接觸不會是簡單的接觸，而是限制性接觸；而且接觸不僅不會縮小，反而有可能會擴大。美國的目的旨在擴大中國依賴美國的范圍、程度，甚至包括軍事上的透明度，通過經濟交往促進中國國內制度上的轉型；但同時又加大、加深防范中國可能出現的危害美國國家利益的國內與國際行為。在限制性接觸中有強硬的成份，有時甚至會給人以威攝和遏制為主的態勢。這種限制性接觸呈現以下幾個主要特徵：

首先，旨在建立一種始終不渝而手段相當靈活、包容而多層次、全面而可控的與中國交往的機制，并相應作好準備與日益崛起的中國進行全面的競爭。第二，能夠應付后冷戰時期威脅美國安全的多樣、多變性和不確定性，甚至有可能出現的突發性事件。一方面，它既可能容納一個崛起、友好而符合美國利益的中國，另一方面又能對付一個不安現狀、與美國利益可能敵對的中國。第三，這種態勢，雖與冷戰時期全面遏制和武力對抗的沖突尚有相當的距離，但在軍事戰略和外交決策層面仍存有對抗、圍堵、防范的一面，即潛在的戰略敵手的成份。對中國不僅在周邊圍堵，而且從上向下施壓。第四、這種類似對抗的限制性施壓，并不是全面的， 更不是一成不變的。何時強硬遏制，何時接觸友善，完全視特定時期的具體情況而定，而且經常會是同時進行，只是強弱和內容有別。

就現階段而言，限制中的政治含義似乎少些。因為中美政治分歧雖將存在，但可能不會成為新政府對華政策考慮的重點。美國精英們已經從冷戰勝利后的喜悅中冷靜下來，不再將改變中國國內政治制度作為對華政策的首務。小布什的外交助手們意識到，雖然美國是世界上唯一的超強，但要影響中國這樣一個大國的國內政治制度，能力是有限的。從這一角度出發，小布什政府的對華政策將更多地從中國的國際行為是否符合美國的國家利益來考量，而不是以美國的政策是否有利于促進中國的“改變”為目標。盡管如此，短期內美國政府并不會放松在政治制度、人權、民主、自由等問題上對中國施壓的程度。

美國限制性接觸政策中的戰略含義將占主導地位，尤其在亞太地區和臺灣問題上。在美國人看來，作為一個國力不斷提升的地區性大國，中國一定會在亞太地區擴張自己的勢力。一個不維持現狀而又主張世界多極化，提倡建立新的國際秩序的社會主義中國，明顯構成了美國全球利益的挑戰。[6]目前，美國安全戰略的轉變和建立國家導彈防御體系的構想，都是在軍事上作好防范中國的準備，短期內中美兩國在安全利益上的分歧正在擴大。

布什政府在對華政策上面臨的首要難題是如何處理好美國安全戰略調整及國家導彈防御系統對中美關系的沖擊和臺灣問題，而這兩個問題都與美國國家安全和在亞太地區的利益緊密相連。NMD問題涉及到美國國家安全概念和軍事戰略的根本性改變，因為它不僅是在來襲導彈飛行途中對此進行攔截，而且包括對敵方陸基、空基、艦基的導彈發射源進行直接打擊，有時甚至是長程打擊，所以具有極強的攻擊性。值得一提的是，美國之所以要一意孤行地推行該計劃，有一個原因可能為學界所忽視，那就是：后冷戰的國際環境使得相當一部份美國人(特別是共和黨右翼)感到不安全。雖然蘇聯威脅消失了，但世界仍是危險和混亂的，單靠經濟全球化和政治民主化，似乎不能改變美國的安全環境，美國所受的威脅更加分散，更加具體，更難對付。

美國將NMD看作防御性武器，而中國卻將其視為使進攻成為可能的武器。多年來，中國奉行最小威攝的安全戰略，僅擁有十分有限的洲際彈道導彈。如果美國具有攔截有限彈道導彈的能力，將使中國喪失第二次報復打擊的能力。如果臺灣加入美國設計的地區導彈防御體系(TMD)，這一體系會使臺灣當局更愿首先攻擊大陸(即所謂“境外決戰”)而不必擔心大陸的報復?，F在，布什政府的全球軍事戰略調整已浮出水面。美國在西太平洋的軍事投放能力會明顯加強，發展戰區導彈防御系統，建立一個由美國人指揮、以美日同盟為核心、多個盟國參與的多邊戰略體系，在軍事上做好與中國發生沖突的準備。NMD計劃將是美國對華限制性接觸內容的一部分，而這會加速中美對抗的步伐。

在今后一段時間內，臺灣問題仍將是中美關系中的核心問題，對付中國和臺海地區的局勢是美國今后一段時間內對華政策的首要考慮。在亞洲，美國的島鏈防御會更加接近中國沿海，改善美國遠距離投放能力不足的局面。美日同盟將得到加強。在可預見的未來，由于亞太地區缺乏類似北約的多邊組織，美國在地區安全方面對日本的倚仗甚至遠遠超過歐洲任何盟國對美國的作用。臺灣島內局勢的發展將是最大的變數，因為它超出中國和美國的控制。雖然小布什也不希望為臺灣而與中國開戰，也會繼續約束臺灣，但美國的行動自由將受其民主理念標榜的束縛和國內政治的影響；共和黨對臺政策“清晰化”的做法可能給臺灣一些人提供某種空間?？傊_灣問題由于臺灣島內政局的變化、共和黨的親臺傳統和國會的影響而日趨復雜，不確定性會繼續增加。偶然性的因素可能導致嚴重后果，未來臺海地區不是沒有擦槍走火和因偶然因素導致連鎖反應的可能。

繼續鼓勵中美經貿關系的發展，這是限制性接觸政策的重要內容，也是維持脆弱的雙邊關系的重要支撐。目前，中國國內對中美經濟關系持相當樂觀的態度，認為兩國經濟關系互補，相互依賴正在加強，美國已不可能在經濟上制裁中國。固然，美國也許不太可能采取凍結中國在美的資產，宣布貿易禁運這樣的極端措施，但不等于不會在經濟上向中國施壓。應該看到，由于雙方政治經濟結構的不協調和對彼此貿易政策的不同解釋，以及對世貿組織的各項規定的不同理解和執行力度，會不可避免地導致雙方在貿易和投資問題上發生種種沖突，并導致雙方頻頻走上法庭或世貿組織的仲裁機構，尋求對自己有利的裁決。

同時，必須清醒地認識到，中國的經濟安全形勢并不容樂觀；主要威脅源于中國在激烈競爭而又相互依存的國際經濟中處于相對落后的地位。這使得美國等西方國家在對華關系上具有影響優勢，惡化了中國經濟在相互依存中的脆弱性。而且兩國經貿關系越緊密，這種脆弱性可能越強，美國可以用來壓中國的籌碼越多。如果中國無法從根本上盡快提高自己的競爭能力，中國經濟安全上的威脅就無法從根本消除。對此，一種觀點認為中國應該加快融入，認清盡早融入的好處，在遵循現有國際經濟體系規則的同時，力爭本國的實際利益。另一種觀點承認全球化的趨勢，但更強調本國內部的改革和應變。中國應盡快調整國內經濟結構、改革金融體系、完善市場配套改革，優化自身資源配置，避免由于單純依賴外國資本所造成的負面影響。此外，由于美國國內經濟的不景氣和保護主義的抬頭，美國勞工、環保等組織和利益集團也會形成國內的政治力量向政府施壓， 從而給中美經貿關系帶來意想不到的麻煩。

近年來，冷戰的結束和美國的戰略優勢，導致美國國內在外交政策上的共識喪失，國內政治對外交政策的干擾大大加強，許多影響對華政策的國內因素如國會、利益團體、輿論和媒體等已經上升到主導地位，而且影響方式也越來越復雜。黨派政治、利益集團的活動、反華勢力和國會與行政當局的矛盾已經成為影響對華政策和中美關系的一個主要變數，左右著中美關系的發展和起伏。90年代以來，中國對美政策時常處于被動的原因之一是忽視了美國國內因素對中美關系日益增強的影響。

三，政策反思

當前，應對中國現代化進程的歷史階段和在國際體系中所處地位有一個清醒的認識。中國仍是發展中國家，當務之急仍是自身的現代化，應認清現階段的國情和國家利益。到底什么是目前最主要的國家利益？是為了維持世界和平，建立公正合理的國際新秩序，為在世界上早日出現多極化，而與美國的霸權主義相抗爭？還是更加著眼于中國自身問題的解決和發展，增強中國的綜合國力和人民的富裕程度？答案是顯而易見的：在經濟全球化和民族矛盾日益突顯的情況下盡快實現趕超是第一位的。中國現代化的過程是艱巨的，這要求外交政策在國家主權和領土完整不受侵害的前提下，能夠提供并保障外部和平，并有利于中國現代化過程中實際利益的謀求。而美國是世界上唯一可以提供也可以損害中國這一根本利益的國家。推進世界多極化和建立國際新秩序固然重要，但世界和平和合理的新秩序應該是服務于中國自身發展的手段而不是目標，中國的自身發展和進步才是最終目的。

在本質上，中國對美政策和美國對華政策一樣，也希望能達到兩個似乎相互矛盾的外交利益：一方面希望改善中美關系，另一方面又希望能夠盡量削弱美國的霸主地位。對此中國也應該有自己的兩手政策，既要接觸，也要防范；但不是采取反制手段，而是力爭緩和疑慮，建立信任。 這需要決策層具有掌握細微差別和協調平衡的能力， 做到既能利用美國設計的交往機制維持和發展雙邊關系，又能避免和減少對中國現代化事業的干擾和壓力。目前，在與美國交往中，不宜刺激美國，調動并強化它遏制中國的一面。應承認中國不是一個“維持現狀”的國家，但這不等于將要危害美國的利益；在具體行動上，不要讓美國感到中國在處處挑戰美國。

目前在中國流行著兩種不利于中美關系改善和發展的觀點。一種觀點是盲目樂觀，認為兩國關系雖好不到哪兒，但也壞不到哪兒，從長遠來看，中美關系不會出現全面對抗，因為雙方已有巨大的經貿關系。因此，我們可以不必擔心，甚至可以無為而治，任其發展， 而且我們對改善關系也無能為力。另一種觀點是盲目悲觀，認為小布什對華采取強硬態勢，不是暫時的，它意味著美國對華戰略的實質變化。中國對中美關系不應抱有幻想，做好準備，否則誤國誤民。

雖然樂觀派和悲觀派都有一些道理，但都將中美關系的復雜性看到過份簡單。首先，如果盲目樂觀派對“壞”的標準僅限于關系破裂和中美戰爭，那的確很難壞到那種程度。

兩國在政治、經濟、軍事、外交等各種利益上的分歧都在擴大，而且隨時可能掀起波瀾，如果處理不當， 可能升級到危險的層面。當然，美國全面遏制中國，也并不等于戰爭，而是表現在許多非軍事領域內較勁，施壓與反施壓，對中國各種資源的消耗也將是巨大的，對中國的現代化進程的負面影響也是難以估量的。如果兩國在涉及根本利益的問題上對抗起來，中美經濟關系不僅會受到沖擊而且有可能發生大幅度逆轉。美國雖然是個重視商業利益的國家，但一旦在安全威脅上形成社會共識，再大的商業利益都會讓位于國家安全利益。

對此，應有清醒的認識，應盡力防止在美國社會形成穩定的、壓倒性的反華主流意向。 同時，也應看到美國政府和社會也不是鐵板一塊，期間政策分歧很大，存在著許多可為我所用的空間。在美國政壇上，意識形態和力量對比從來就不是一成不變的。共和黨雖然一度控制白宮和國會兩院，但2001年5月底共和黨參議員退黨事件已經改變了國會力量對比的天平，將會對小布什的政策形成更多的摯肘。而且官僚機制內部向來存在明爭暗斗，最近國務卿和國防部長的意見分歧也已顯露端倪。

目前小布什政府對華政策仍處于醞釀之中，尚未定型。原因之一是內部意見相左：一派較為溫和，主張遏制與接觸并用，保持與華接觸，進而促使中國“西化”， 但同時也作軍事上的準備，即所謂“遏制接觸”，其代表人物有國務卿鮑威爾、財長奧尼爾等；另一派則較為強硬，在程度上更加主張遏制，挫敗乃至推翻中國現政權，代表人物有國防部長拉姆斯菲爾德和副部長沃福沃茨等。副總統切尼雖然也希望在安全問題上以強硬姿態來威攝中國，但在貿易問題上則采取較為溫和的立場，鼓勵中國開放。所以，共和黨高層目前尚無政策共識，而且主張遏制與接觸并行的溫和派仍占多數。少數強硬派主要包括軍事情報系統、保守思想庫、右翼媒體以及國會內共和黨反華議員及其助手們組成的“藍隊”。然而，強硬派雖是少數，但能量很大，煽動性很強，而且中國國內政策和對美政策也經常向他們提供“彈藥”。撞機事件后，中美雙方的對立情緒和猜疑有所加深，某種程度上也助長了強硬派的氣焰，但這只代表了美國一部份人的意見。

另外，由于過去20年的接觸，中美雙邊關系中已經發展出許多健康因素。今天的中美關系不同于冷戰時期的美蘇關系，在兩國之間存在廣泛的文化、社會、科技和商業聯系，這些聯系的廣度和深度不容忽視。盡管兩國經貿摩擦不斷，但是兩國越來越密切的經濟交往和日益加強的民間聯系，為脆弱而不穩定的中美關系注入了穩定的因素，成為目前維持和發展雙邊關系的新支撐點，也為平衡中美兩國在其他領域的分歧和麻煩起到緩沖作用。

同時， 中美兩國并不是共處在真空之中，周圍還有日本、俄羅斯、歐洲甚至印度等大國也對中美關系起著間接但卻不可忽視的影響，這些國家內部也有各種勢力和不同利益的相互牽制，也有不同聲音。在這個日趨復雜又相互依存的國際格局中，中國應該投放更多的資源，研究中國的整體安全環境。中國相關國內問題也應進入我們的研究視線，因為不僅處理國內問題的方式有時會負面地影響外交政策和國際環境，國內輿論和不同意見也開始影響中國對美政策。

中美關系在后冷戰時期是風險與機會并存，美國雖然以國家安全利益至上，但并不排除中美關系向正反兩向擴展。中美關系合作與競爭，爭吵與妥協并存的趨向短期內不會改變；由于在世界范圍內美國的絕對優勢地位不會改變，美國試圖將其當前優勢轉變成長久優勢的行為方式也不會改變，中美兩國在若干敏感問題上仍會磨擦碰撞不斷，仍將重復“摩擦—危機—補救—穩定—再摩擦—再危機”的循環模式。

估計今年下半年，中美關系可能出現轉變的契機，中國即將加入世界貿易組織，中國上海將舉行亞太經合組織領導人非正式會議，屆時布什將出席并正式訪問中國。要注意的問題是，中國方面不要又像以往一樣，危機一經緩解，立刻又產生盲目樂觀的情緒。必須對中美關系變化中的實質有清醒的認識。

（作者單位：郝雨凡：美國科蓋特大學

張燕冬：美國錫拉丘斯大學）

注釋：

[1]Adam Garfinkle, " Bush s First Foreign Policy Test: Its Not What You Think ", June , 1 , 2001 , Foreign Policy Research Institution.

[2]王建偉“美國冷戰后外交政策調整和對華政策”，引自郝雨凡和張燕冬主編，《限制性接觸》新華出版社，2001年。

[3]王輯思，“中美可以避免新冷戰”，《環球時報》，2001年6月22日，第7頁。

[4]Kurt Campbell, :The Challenges Ahead For U.S. Policy in Asia", March 20, 2001, Foreign Policy Research Institution.