日本金融監(jiān)管體制的變革

在日本金融體制改革中，最重要的改革是金融監(jiān)管組織的改革。在金融體制改革前，大藏省是日本最高金融當(dāng)局。大藏省不但主管金融行政事務(wù)，而且還掌握金融監(jiān)管檢查事務(wù)。直到1992年，大藏省集金融行政和監(jiān)管于一身，權(quán)力膨脹到極點(diǎn)。

戰(zhàn)后50年來(lái)，日本實(shí)行的是一種重行政，輕監(jiān)管的金融管理體制。金融監(jiān)管主要體現(xiàn)在金融行政主管部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行限制、管理、監(jiān)督和檢查。1992年以后具體由大藏省銀行局、證券局和金融檢查部負(fù)責(zé)金融監(jiān)管。日本金融監(jiān)管內(nèi)容主要有：市場(chǎng)準(zhǔn)入管制、分業(yè)管制、利率管制、資金流動(dòng)管制等。1992年以前日本金融監(jiān)管體制如圖1所示。

從圖1可以看出，1992年以前大藏省的監(jiān)管職能歸銀行局管轄。這種體制下，監(jiān)管部門(mén)并不獨(dú)立，監(jiān)管事務(wù)須經(jīng)銀行局長(zhǎng)批準(zhǔn)，很難對(duì)銀行實(shí)施真正的監(jiān)管。另外對(duì)保險(xiǎn)、證券部門(mén)的監(jiān)管也由檢查部來(lái)執(zhí)行。檢查部在銀行局屬下，沒(méi)有獨(dú)立性，監(jiān)管職能很難發(fā)揮。日本銀行和證券公司在泡沫經(jīng)濟(jì)時(shí)代，大量違規(guī)操作，亂用資金，暗箱操作，至使銀行壞賬堆積如山，證券公司紛紛倒閉。究其原因，與大藏省監(jiān)管結(jié)構(gòu)軟弱無(wú)力，監(jiān)管職能無(wú)法發(fā)揮來(lái)看，是有一定道理的。

從1992年至亞洲金融危機(jī)后的1998年，日本的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)一些變化。首先銀行的監(jiān)管職能不再隸屬于銀行局。原來(lái)隸屬于銀行局的檢查部改為直屬大臣官房的金融檢查部，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠擺脫銀行局的行政干預(yù)和影響，有了相對(duì)獨(dú)立性，但是仍然隸屬于大藏省官房，其監(jiān)管工作仍不能從大藏省的行政干預(yù)和影響下擺脫出來(lái)。

對(duì)保險(xiǎn)和證券的監(jiān)管在直屬大臣官房的金融檢查部執(zhí)行。這至少比1992年是一個(gè)進(jìn)步。因?yàn)?992年以前保險(xiǎn)部和檢查部都隸屬于銀行局。在這種組織結(jié)構(gòu)下，檢查部對(duì)同屬于銀行局下的同級(jí)的保險(xiǎn)部的管轄范圍是無(wú)法真正發(fā)揮出監(jiān)管職能的。對(duì)自己上級(jí)的證券局的管轄范圍也不好發(fā)揮監(jiān)管作用，不同程度上受證券局和檢查部的行政干預(yù)和影響（見(jiàn)圖2）。

1998年以后，日本才有了擺脫大藏省行政干預(yù)和影響，真正獨(dú)立行使金融監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督廳。由于亞洲金融危機(jī)影響到日本，至使銀行壞賬達(dá)到100兆日元的天文數(shù)字的程度，并且證券公司和銀行紛紛倒閉，金融系統(tǒng)出現(xiàn)激烈的動(dòng)蕩，金融秩序和安全受到極大威脅。這時(shí)日本金融業(yè)已到了非有獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)以控制金融風(fēng)險(xiǎn)不可的地步。

面對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的威脅，1997年3月聯(lián)合政府提出了“金融監(jiān)督廳設(shè)置法案”。6月在眾、參兩院通過(guò)。1998年6月金融監(jiān)督廳開(kāi)始在總理府直接管轄下運(yùn)作。證券委也從大藏省劃歸金融監(jiān)督廳管轄。1998年12月15日，旨在整頓金融秩序，重組金融組織，再造金融體系的金融再生委員會(huì)成立。該委員會(huì)由國(guó)務(wù)大臣任委員長(zhǎng)，是與大藏省平級(jí)的行政機(jī)構(gòu)，并且在金融危機(jī)時(shí)，有代理首相處理危機(jī)的權(quán)力。這時(shí)的大藏省權(quán)力已被大大削弱。銀行局和證券局被合并為金融企畫(huà)局。大藏省的審批金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、發(fā)出業(yè)務(wù)整頓指令、停業(yè)命令、調(diào)銷執(zhí)照、批準(zhǔn)合并等權(quán)限移交給總理府，它的金融監(jiān)管職能則全部移交給金融再生委員會(huì)直轄的金融監(jiān)督廳。1998年12月15日以后日本大藏省與金融監(jiān)督廳組織結(jié)構(gòu)如圖3所示:

金融再生委員會(huì)成立后，大藏省所保有的權(quán)力只有制訂金融計(jì)劃和管理的職能，即成為金融行政管理當(dāng)局。所以從2000年1月開(kāi)始，在日本行政機(jī)構(gòu)改革中，大藏省名正言順地改名為“財(cái)務(wù)省”。

2000年7月金融監(jiān)督廳又一次改名為金融廳，接收了原大藏省檢查、監(jiān)督和審批備案的全部職能。至此大藏省除在大臣官房還保留一個(gè)信用機(jī)構(gòu)課，可以行使對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之外，監(jiān)管當(dāng)局的職能全部移交給金融廳。至2001年1月，日本行政機(jī)構(gòu)改革正式開(kāi)始，財(cái)務(wù)省與金融廳真正成為兩權(quán)分立的分別執(zhí)掌金融行政和金融監(jiān)管的政府機(jī)構(gòu)。

2001年以后，大藏?。ㄘ?cái)務(wù)省）與金融廳組織結(jié)構(gòu)圖如圖4所示。

通過(guò)上述日本金融監(jiān)管體制的改組和演變，日本金融監(jiān)管有了組織上和制度上的保證。這是日本金融體制改革的一大成果。1998年金融監(jiān)督廳成立以來(lái)，在金融風(fēng)險(xiǎn)的防范方面制定了一系列措施，主要有以下一些內(nèi)容：

(1)對(duì)金融機(jī)構(gòu)不良債權(quán)的核查與處理。金融監(jiān)督廳成立后，最大限度地充實(shí)和強(qiáng)化了檢查體制，準(zhǔn)確地把握了金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)的實(shí)際情況，并提出了限期處理的指令。

(2)化解道德風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的管理。金融監(jiān)督廳編制金融檢查手冊(cè)，要求金融機(jī)構(gòu)自查，實(shí)施財(cái)務(wù)公開(kāi)和外部監(jiān)查制度。同時(shí)制定金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理指導(dǎo)方針，按信用風(fēng)險(xiǎn)管理、市場(chǎng)關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)管理、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、事務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、體制風(fēng)險(xiǎn)管理等指導(dǎo)方針，要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自查。

(3)金融監(jiān)督廳引進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)早期糾正措施。1998年4月開(kāi)始參照巴塞爾協(xié)議的自有資本不低于8%的資本充足率條件，對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理提出具體要求：對(duì)自有資本比例低于4%的銀行提出警告，令其提出改善計(jì)劃，限期調(diào)整；對(duì)低于2%的銀行，令其不得繼續(xù)經(jīng)營(yíng)某些業(yè)務(wù)；對(duì)接近0%的銀行勒令停業(yè)整頓。

(4)提高存款保險(xiǎn)金率，保護(hù)投資者利益。為確保金融體系安全，金融監(jiān)督廳成立后，在銀行業(yè)方面提高了法定存款保險(xiǎn)金率，由過(guò)去的0.012%提高到0.08%。金融廳在處理日本長(zhǎng)期信用銀行和日本債券信用銀行的停業(yè)整頓時(shí)，依法妥善保護(hù)了存款者利益。另外，在證券業(yè)方面，設(shè)立了“投資者保護(hù)基金”，2001年4月前，將全額保護(hù)投資者的資產(chǎn)。2001年4月以后，每個(gè)投資者最高保護(hù)限額為1000萬(wàn)日元。在保險(xiǎn)業(yè)方面則設(shè)立了“投保者保護(hù)機(jī)構(gòu)”。2001年4月前，一旦保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，將從“投保者保護(hù)基金”中全額支付投保者的保險(xiǎn)費(fèi)。2001年4月以后將保證投保者90%的保險(xiǎn)費(fèi)。

日本是受西方經(jīng)濟(jì)理論影響較大的國(guó)家。英國(guó)在金融大爆炸后，制定了金融服務(wù)法。金融服務(wù)法的主要內(nèi)容是保護(hù)投資者的利益。該法規(guī)定了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)條款、金融資源條款、合同解除條款、廣告管理?xiàng)l款等規(guī)范金融機(jī)構(gòu)行為的條款；規(guī)范了在金融機(jī)構(gòu)向個(gè)人投資者推銷金融服務(wù)產(chǎn)品時(shí)所要承擔(dān)的責(zé)任。日本的金融大爆炸受此影響很大，在基本原則中就規(guī)定了保護(hù)投資者利益的公開(kāi)原則。此外，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論認(rèn)為：金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的健全與否，在于是否形成了代理人制度。具體而言，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是作為國(guó)民的委托代理人來(lái)監(jiān)視金融機(jī)構(gòu)。因?yàn)樵谛畔⒉粚?duì)稱原理下，國(guó)民永遠(yuǎn)無(wú)法準(zhǔn)確了解金融機(jī)構(gòu)的全部信息，這就需要委托給國(guó)民的代理人——金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。日本金融廳的成立意味著日本國(guó)民第一次有了自己可以委托的代理人。單從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，日本的金融監(jiān)管已經(jīng)站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上了。