社會保障制度：調(diào)整與完善

社會保障是伴隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時代的變革而不斷發(fā)展起來的。它由非正式制度安排發(fā)展到正式制度安排，從政府不介入到政府積極介入，從為統(tǒng)治者服務(wù)到為整個社會長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)，從一種社會政策演變成社會政策與經(jīng)濟(jì)政策等交互作用并相互協(xié)調(diào)的混合型政策，是社會文明發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志。

本刊試圖從一些國家和地區(qū)的社會保障體制當(dāng)中選擇介紹一些具有代表性的，力圖對其社會保障制度的建立以及存在的利弊進(jìn)行些探索，不知能否對我們當(dāng)今社會保障制度的建立或完善有所借鑒?

在歷史上，最早的社會保障活動始于宗教慈善事業(yè)、官辦慈善事業(yè)與民間慈善事業(yè)共生的時代。國家通過立法的形式來介入濟(jì)貧事務(wù)，成了社會保障發(fā)展史上的第一個重要里程碑。18世紀(jì)工業(yè)革命和社會化大生產(chǎn)的發(fā)展，催生了現(xiàn)代社會保障制度，它以19世紀(jì)80年代德國制定并實施有關(guān)社會保險法令為起始標(biāo)志。經(jīng)過20世紀(jì)上半葉的發(fā)展，現(xiàn)代社會保障制度于40年代～50年代進(jìn)入成熟期，以西歐與北歐國家為代表的福利國家即是這種制度走向峰巔的典型，社會主義國家亦建立了國家保險制，日益增多的發(fā)展中國家亦開始嘗試建立有限的社會保障制度；而70年代～80年代以后，隨著社會經(jīng)濟(jì)等諸影響因素的發(fā)展變化，各國社會保障制度又先后步入改革、發(fā)展與完善階段。

社會保障模式千差萬別

影響因素的復(fù)雜性和各國具體國情的差異，決定了社會保障制度不可能走向全球化。迄今為止，世界上既沒有一套能夠得到各國公認(rèn)為最合理的社會保障制度，也很難像輸出經(jīng)濟(jì)模式一樣地將一國的社會保障制度全面輸入他國。因此，即使是經(jīng)濟(jì)體制乃至政治、社會制度等相同的西方國家，其社會保障制度亦可能存在著巨大差異：如美國與英國，它們在經(jīng)濟(jì)體制、政治制度乃至在許多國際事務(wù)方面的主張都如出一轍，但前者的社會保障制度卻是以具有選擇性的就業(yè)保障為主體，后者卻是世界上最早宣布建立普遍性福利制度的國家?？梢姡诓煌膰?，只有在社會保障制度共同規(guī)律制約下的不同社會保障模式；即使在社會保障模式分類中劃入同一類別，事實上也會存在著某些差別。

當(dāng)然，考慮到任何社會能夠提供特定保障的方式都會包括政府、市場、社區(qū)及家庭等，對社會保障模式的理解就不能過于簡單化，因為許多國家雖然選擇方式的側(cè)重點不一（如有的強調(diào)政府為主導(dǎo)，有的更重視市場或社區(qū)或家庭的保障功能），但純而又純的單一模式并不存在，從而大多是一種模式為主與多種模式混合在一起的格局。不過，我們?nèi)钥蓮母鲊鐣Ｕ蠈嵺`出發(fā)，根據(jù)社會保障制度的主體特征將其劃分為：

以英國及北歐國家為典型代表、以公民權(quán)利為核心、以國家為主體的福利國家模式；

以新加坡公積金制度、智利養(yǎng)老金制為代表、以個人帳戶為基礎(chǔ)并強調(diào)個人負(fù)責(zé)原則的強制儲蓄型保障模式；

以及由蘇聯(lián)開創(chuàng)、在各個社會主義國家得到實踐，但正在逐步成為歷史的國家保險制度。

需要強調(diào)的是，目前的改革潮流及各國的改革實踐表明，單一模式將不再是各國社會保障制度的全部制度基礎(chǔ)，不同模式的混合并在一國或一地區(qū)范圍內(nèi)得到發(fā)展已經(jīng)成為一種非常明顯的趨勢。

一些必須引起我們重視的教訓(xùn)

迄今為止，全世界不同程度地建立了社會保障制度的國家已有160多個。客觀而言，這些國家在建立和發(fā)展本國的社會保障制度中，都取得了相當(dāng)?shù)某删?。然而，許多國家紛紛對社會保障制度進(jìn)行改革的事實亦表明，現(xiàn)代社會保障百余年來的歷程并非只有令人陶醉的一面，它同樣有著一些必須引起我們重視的教訓(xùn)：

第一，單方包辦的社會保障制度注定是難以持續(xù)的社會保障制度。如一些發(fā)達(dá)國家包辦社會保障，導(dǎo)致福利高速膨脹，社會保障開支占其GDP的比重高達(dá)20％以上或占財政預(yù)算的40％以上，這些國家只能依靠征收高稅收來維持高福利，即使如此，仍無法使社會保障收支趨向平衡；社會主義國家的國家保險制亦均以犧牲經(jīng)濟(jì)效率并不得不徹底變更傳統(tǒng)保障制度而告終。同理，社會保障若由企業(yè)包辦，生產(chǎn)可能便遭致命打擊；若完全由個人負(fù)責(zé)，社會風(fēng)險便不能得到分散，社會問題仍然不能得到解決。因此，許多國家的實踐，均已證明或正在證明單方負(fù)責(zé)的社會保障制度注定是無法持續(xù)的社會保障制度，這是各國均應(yīng)當(dāng)汲取的一個深刻教訓(xùn)。

第二，社會保障水平過高會助長國民惰性，并使生產(chǎn)成本增高，影響國家競爭力。一些發(fā)達(dá)國家近十多年來為促使本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷做著削減或調(diào)整社會福利的嘗試，亦表明了社會保障水平太高及由此帶來的某種負(fù)面影響。如英國曾是世界上最強大的國家之一，現(xiàn)在日益沒落，其中\(zhòng)"從搖藍(lán)到墳?zāi)筡"式的高水平社會保障不能不說是一個致因。

第三，社會保障的不足亦會嚴(yán)重妨礙經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。部分發(fā)展中國家的現(xiàn)實表明，研究社會保障不能僅僅注意已經(jīng)建立了現(xiàn)代社會保障制度的國家，不能僅僅看到社會保障水平過高所帶來的某些負(fù)面影響，還應(yīng)當(dāng)注意到那些沒有建立起社會保障制度及社會保障嚴(yán)重不足的國家，因為這些國家所出現(xiàn)的嚴(yán)重社會問題或政治危機及其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響，亦從另一個側(cè)面證明了如下結(jié)論：如果缺少完備的社會保障體系，特別是產(chǎn)業(yè)工人的社會保險出現(xiàn)紕漏，要構(gòu)建任何一種市場經(jīng)濟(jì)體制幾乎是不可能的，并且不可能成為工業(yè)社會的一名合格成員。因此，不能把社會保障簡單地看成是國家的一種負(fù)擔(dān)，還應(yīng)當(dāng)把它看成是使效率與公平保持有機結(jié)合的必須機制，是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必須手段。

社會保障改革已經(jīng)成為一種世界潮流

20世紀(jì)80年代掀起的社會保障制度的改革浪潮，絕不意味著社會保障制度走向終極，而是將適應(yīng)時代的要求而更加理性地得到發(fā)展。

針對公共福利支出膨脹并導(dǎo)致財政危機，以及社會保障部門日形龐大而逐漸演化成官僚機器的現(xiàn)象，發(fā)達(dá)國家在維護(hù)現(xiàn)行制度基本框架的前提下，紛紛將改革原有的社會保障制度作為一種必要的發(fā)展手段。

全面考察世界各國的社會保障改革，可以發(fā)現(xiàn)正呈現(xiàn)出如下一些發(fā)展趨勢：

第一，尊重本國國情。如西方國家根據(jù)自己的國情，不僅率先建立了相應(yīng)完備的社會保障制度，而且在不斷地修訂、完善自己的社會保障制度；許多發(fā)展中國家則不再簡單地模仿發(fā)達(dá)國家的做法，而是走出有自己特色的發(fā)展道路。

第二，追求長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。越來越多的國家將社會保障制度視為國家長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并通過修訂立法和完善政策來促使社會保障制度更加完善化。如一些發(fā)達(dá)國家的社會保障財政危機因政策的及時調(diào)整而得到了緩解，一些發(fā)展中國家加快了滯后發(fā)展的社會保障建設(shè)步伐，客觀上均有助于促進(jìn)整個社會經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定協(xié)調(diào)地發(fā)展，而社會保障制度也在一些國家以更新的姿態(tài)邁上可持續(xù)發(fā)展之路。

第三，制度模式走向多樣化。對世界各國而言，社會保障統(tǒng)一模式或由少數(shù)幾種模式來決定的時代已經(jīng)過去，多樣化成了現(xiàn)階段社會保障制度在各國走向發(fā)展的重要規(guī)律。它主要表現(xiàn)為項目體系多樣化、管理體制多樣化、實施方式多樣化、經(jīng)費來源渠道多樣化和社會保障支出渠道多樣化等方面。

第四，責(zé)任共擔(dān)機制正在普遍得到確立。國家包辦社會保障已經(jīng)被證明是缺乏效率和不可持續(xù)發(fā)展的，政府主導(dǎo)的社會保障機制的產(chǎn)生，正是社會發(fā)展導(dǎo)致家庭及個人責(zé)任承受能力弱化，以及市場機制\"失靈\"的結(jié)果，但政府也不能因此放棄自己的責(zé)任。因此，絕大多數(shù)國家的社會保障改革的政策取向，都是建立合理的責(zé)任共擔(dān)機制，即由國家、企業(yè)、社會、個人共同分擔(dān)起社會保障責(zé)任，各方通過參與費用分?jǐn)?、參與社會化管理、參與提供相關(guān)服務(wù)等來盡到自己的責(zé)任，這正是社會保障制度得以持續(xù)發(fā)展的基本條件。

第五，適度引入私營機制，以減輕官方系統(tǒng)的壓力并提高社會保障系統(tǒng)的行政效率。英國、瑞典、智利和香港等國家和地區(qū)都頒布了一系列的改革措施促進(jìn)社會保障系統(tǒng)的私有化改革。然而，社會保障改革也不能走向私有化與個人負(fù)責(zé)的極端，如果這一公共領(lǐng)域完全轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢⒂勺杂墒袌鰜碚{(diào)控，則必然失去社會保障的本源意義及其責(zé)任共擔(dān)、互助互濟(jì)機制，這種改革不僅隱含著犧牲公平、潛伏危機的社會風(fēng)險，而且必然使一些需要通過社會保障手段解決的社會問題得不到解決，從而成為一種有違社會發(fā)展進(jìn)步潮流的倒退。因此，需要強調(diào)的是適度引入而不是濫用私營機制。

第六，調(diào)整具體政策，實現(xiàn)開源節(jié)流。如努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低失業(yè)率，由此而使繳費人數(shù)增加和征收的社會保障稅增加；制定更加嚴(yán)密的稅收征管辦法，防止偷稅漏稅行為發(fā)生；提高退休年齡以增加社會保障稅的收入；開展基金的有償運營，以增加投資收益。同時，許多國家還通過嚴(yán)格監(jiān)管來杜絕社會保障支付中的浪費現(xiàn)象，通過提高行政效率來減少運行成本；等等。具體政策的調(diào)整，確實能收到明顯效果。

總之，改革社會保障制度已經(jīng)成為一種世界潮流。個人責(zé)任的回歸、市場機制的適度引入、民間力量的適度滲透、在公平中注入效率，以及養(yǎng)老基金與資本市場的有機結(jié)合等將成為新的發(fā)展趨勢。然而，社會保障責(zé)任分擔(dān)機制與互助互濟(jì)的基本特色，以及政府的主導(dǎo)責(zé)任從根本上將不會發(fā)生改變，因為這不僅是社會保障制度的內(nèi)在要求，而且也是人類社會發(fā)展至今已經(jīng)尋找到的實現(xiàn)風(fēng)險控制、社會穩(wěn)定與社會公平的不可替代的途徑。對各國而言，借鑒他國的經(jīng)驗是必要的，但更要將本國的具體國情與社會保障制度的內(nèi)在規(guī)律有機地結(jié)合起來，只有這樣，才能尋找到更為合理的社會保障改革路徑?！?/p>