警惕：鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的崛起

■張華僑（北京）

對于農(nóng)村和農(nóng)民，中國社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所宏觀室主任黨國英無疑有著特殊的感情和深入的了解，在下面這個(gè)短短的對話中，他對農(nóng)村的現(xiàn)狀作了一番精辟的分析。

權(quán)勢階層如何產(chǎn)生？

張華僑（以下簡稱張）：多年以來，您一直用一種人文主義的意識，來分析農(nóng)民在利益獲得上面臨的障礙，并從制度層面來觀察農(nóng)民利益格局的形成，試圖尋找出解決農(nóng)民利益分配的方式。同時(shí)您還寫信解答農(nóng)民內(nèi)心壓抑的憂怨、困惑、不幸，一些農(nóng)民由此還和您交上朋友。當(dāng)別的學(xué)者忙著與“國際接軌”時(shí)，您卻愿意與“農(nóng)民接軌”，應(yīng)該說您是一個(gè)為農(nóng)民利益而呼喊的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。正因?yàn)槿绱耍恍┺r(nóng)民對您產(chǎn)生了深深的敬意。現(xiàn)在的問題是什么原因一直在阻礙農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)?形成這些原因的背景是什么？

黨國英（以下簡稱黨）：從維護(hù)農(nóng)民利益的角度來看，中央是出臺了一系列的政策，但這些政策在農(nóng)村推行時(shí)卻遇到了很大的阻力，這個(gè)阻力來自鄉(xiāng)村權(quán)勢階層。在這20多年的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展中，最顯著的一個(gè)變化是鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的崛起。

鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的構(gòu)成主要是：村級干部、鄉(xiāng)級干部、一部分鄉(xiāng)村先富裕起來的人以及鄉(xiāng)村信用機(jī)構(gòu)、糧食收購機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、土地管理機(jī)構(gòu)、民政機(jī)構(gòu)等能夠?qū)r(nóng)民收費(fèi)、罰款的主要官員。另外，新興富裕的農(nóng)民與鄉(xiāng)村兩級官員是鄉(xiāng)村權(quán)勢階層最為核心的力量，這兩種力量的歷史角色轉(zhuǎn)變，將在極大程度上影響中國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展。

從鄉(xiāng)村權(quán)勢階層產(chǎn)生的環(huán)境來看：改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)日益市場化，社會生活日益多元化、民主化，社會上擁有不同資源的集團(tuán)必然利用自己掌握的資源進(jìn)行利益擴(kuò)張，而鄉(xiāng)村權(quán)勢階層正是利用掌握土地劃撥和發(fā)包、向農(nóng)民征收稅費(fèi)以及對農(nóng)民某些行為處罰的權(quán)力，從而進(jìn)行自身利益的擴(kuò)張，鄉(xiāng)村的權(quán)勢階層就是在這種背景下產(chǎn)生。

在監(jiān)督成本很高的情況下，特別是分散的農(nóng)民不足以形成對鄉(xiāng)村官員的制約，這就使得鄉(xiāng)村官員很容易濫用權(quán)力，并把權(quán)力轉(zhuǎn)化為獲取利益的手段。當(dāng)中央政府的土地承包政策和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策下達(dá)后，這些鄉(xiāng)村權(quán)勢階層采取各種手段反對，因?yàn)檫@些政策限制了他們利益的擴(kuò)張。如此下去，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策就很難落實(shí)下去，致使農(nóng)民的利益無法保障。

如在土地承包方面，鄉(xiāng)村官員不贊成長期穩(wěn)定的承包權(quán)，而熱衷不斷調(diào)整土地承包權(quán)。據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年抽樣調(diào)查表明，土地調(diào)整后，農(nóng)戶上繳承包費(fèi)，增加的占60.8％，減少的占9.2％。由此可見，發(fā)包權(quán)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村官員進(jìn)行利益擴(kuò)張的手段，這種擴(kuò)張的結(jié)果是使農(nóng)民利益受到極大侵犯。

張：既然說鄉(xiāng)村權(quán)勢階層阻礙了農(nóng)民利益的實(shí)現(xiàn)，那么鄉(xiāng)村權(quán)勢階層給農(nóng)民帶來了哪些危害？給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了什么樣的嚴(yán)重后果？

黨：鄉(xiāng)村權(quán)勢階層從農(nóng)民集團(tuán)中分離出去以后，普通農(nóng)民變得分散、弱小，他們在制度保障方面處于無助的地位，普通農(nóng)民事實(shí)上很難成為新生產(chǎn)力創(chuàng)新的直接動力。

如果沒有其他力量的支持，普通農(nóng)民從總體上是無力制約鄉(xiāng)村權(quán)勢階層，因?yàn)猷l(xiāng)村權(quán)勢階層控制了普通農(nóng)民的基本生活的土地資源以及信息資源等。

在這種情況下，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層增加了農(nóng)民進(jìn)入市場的成本，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化形成，一是增加了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，二是控制土地發(fā)包權(quán)，從中獲利。這就使得農(nóng)民進(jìn)入市場舉步艱難。如：農(nóng)民養(yǎng)一頭豬，還沒有養(yǎng)大，就要收屠宰稅；賣了糧食，拿不到錢，農(nóng)民沒有搞林牧業(yè)，但卻要交農(nóng)林特產(chǎn)稅。

現(xiàn)在有不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工做買賣要繳兩份稅費(fèi)，一份繳給城市部門，一份繳給鄉(xiāng)村干部，抵各種不合理的攤派，而后一份費(fèi)農(nóng)民不交就回不了家，其他家庭成員就要受到牽連，甚至宅基地要被沒收。農(nóng)民為了留一條退路，只得無可奈何地交。如此下去，農(nóng)民被阻止在市場的交易之外，農(nóng)民市場經(jīng)濟(jì)難以擴(kuò)張，直接造成農(nóng)民狀況日益惡化。

張：鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的權(quán)力擴(kuò)張為何得不到制約？這背后存在著一種什么樣的制度缺陷？

黨：首先分散的農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的權(quán)利是不對稱的，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層試圖通過權(quán)力不斷擴(kuò)大來對農(nóng)民應(yīng)該擁有的資源的占有，更重要的是從上到下的官員任免制和考核體制，使鄉(xiāng)村官員只對上負(fù)責(zé)，而不對下負(fù)責(zé)。

在上級監(jiān)督下級的成本又極為高昂的情況下，鄉(xiāng)村官員很難得到上級的真正約束。又因農(nóng)村市場化水平低，鄉(xiāng)村官員掌握了大量的非市場資源，這些資源滋養(yǎng)著權(quán)力，擴(kuò)大著權(quán)力，并加速他們的利益的擴(kuò)張。

更令人擔(dān)憂的是，在鄉(xiāng)村官員的權(quán)力得不到制約、監(jiān)督的情況下，有的地方變相地把權(quán)力“典當(dāng)、抵押”給了當(dāng)?shù)氐母晃蹋沟绵l(xiāng)村的富裕階層與權(quán)勢階層緊密結(jié)合。

從某種意義上來看，富人向權(quán)力滲透并不奇怪，也不一定會是什么壞事，但在目前的制度背景下，這種權(quán)與錢的結(jié)合使得中國農(nóng)村社會更趨于“山頭化”和非市場化，離開市場經(jīng)濟(jì)所需要的制度環(huán)境越來越遠(yuǎn)。

對權(quán)勢階層的總評價(jià)

張：現(xiàn)在需要通過建立一種什么樣的制度，來制約鄉(xiāng)村權(quán)勢階層？

黨：中國農(nóng)村好與壞，不在于鄉(xiāng)村有沒有一個(gè)權(quán)勢階層，而在于這個(gè)權(quán)勢階層扮演一種什么角色，在于它使用資源的方式，在于它的權(quán)力能否受到制約。

我個(gè)人認(rèn)為在當(dāng)前的社會機(jī)制下，鄉(xiāng)村權(quán)勢階層總體上是保守的，不思進(jìn)取的。其主要原因是在他們所掌握的資源中，壟斷性資源為主，而市場化資源不夠。所以進(jìn)行市場化的改革，就是要限制他們對資源壟斷，防止他們?yōu)E用權(quán)力，使鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的轉(zhuǎn)變有利于中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化，有利于鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)的成長，有利于鄉(xiāng)村民主的發(fā)展。

為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，中央政府應(yīng)成為今后農(nóng)村制度創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，而不能寄希望于農(nóng)村自發(fā)的制度創(chuàng)新。因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過一段時(shí)間快速發(fā)展后，社會生活已經(jīng)復(fù)雜化，農(nóng)民對公共物品，如社會保險(xiǎn)、文化教育、醫(yī)療保障，村里基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會秩序與安全等的需求已顯得非常迫切。

公共物品的供應(yīng)是現(xiàn)代社會的一個(gè)特征，但分散、沒有組織化、處于極度貧困中的農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，而鄉(xiāng)村權(quán)勢階層傾向把農(nóng)村資源權(quán)力化，他們不會成為農(nóng)村制度創(chuàng)新的積極推動者。這就需要中央政府更加主動積極地在農(nóng)村發(fā)展公共事業(yè)，從而使農(nóng)民進(jìn)入主流社會。

在阻止鄉(xiāng)村權(quán)勢階層對農(nóng)民利益侵占的問題上，政府要做的一件重要事情是打通市場渠道，使得鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的一部分權(quán)力資源轉(zhuǎn)化為市場資源，弱化普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村官員的權(quán)力約束關(guān)系，強(qiáng)化其市場關(guān)系，使普通農(nóng)民與鄉(xiāng)村權(quán)勢階層通過市場關(guān)系建立起平等的對話，使農(nóng)民盡可能以最低成本在市場行使他們的權(quán)利。

西方發(fā)達(dá)國家在16～17世紀(jì)興起的秘密，是在制度和交通兩個(gè)方面創(chuàng)造了足夠的低成本進(jìn)入市場。

張：《村民委員會自治法》實(shí)施后，農(nóng)村的民主選舉將會發(fā)生哪些變化？

黨：由于受知識資源貧困與經(jīng)濟(jì)等因素制約，農(nóng)民參與選舉的愿望還不強(qiáng)烈，但新崛起的富人階層有一種必然參加選舉的愿望，他們會組織幫派，積極尋求實(shí)際掌握權(quán)力。而且受實(shí)際利益的驅(qū)使，許多地方政府也樂意讓富人階層進(jìn)入基層政府。這種富人政治及其伴隨的某些不良現(xiàn)象，是實(shí)行民主政治之初的正常現(xiàn)象，并不奇怪。如果政策調(diào)整得當(dāng)，鄉(xiāng)村富人階層可以成為推進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治的重要力量。

由于“村民自治”在中國推行的時(shí)間不長，鄉(xiāng)村各種力量對“民主選舉”還沒有穩(wěn)定的預(yù)期，有的地方在上一級政府的推動下，農(nóng)民的直接選舉已形成對鄉(xiāng)村權(quán)勢階層的權(quán)力制約。目前鄉(xiāng)村的強(qiáng)勢集團(tuán)面對鄉(xiāng)村民主選舉，或者還沒有作出反應(yīng)，或者還沒有把這當(dāng)作一回事，但隨著鄉(xiāng)村民主選舉進(jìn)一步制度化，強(qiáng)勢集團(tuán)將逐步參與到選舉中來。□

（編輯：張良攝影:朱文海）