鄉村“三提五統”的理論、政策與實踐

張岸元 白文波

“農民問題始終是我國革命、建設、改革的根本問題”，當今幾乎所有有關中國農村經濟問題的討論，都由于這一政治方面因素的考慮，而不能完全在經濟層面上進行。有關農村經濟的各項相關政策，總是強調政治后果先于強調經濟后果。效率與公平，合理性、可行性和可操作性，發展與穩定長期混為一談。誠然，實踐中的政治和經濟是無法斷然分開的，但這并不妨礙在理論分析中將政治與經濟進行嚴格界定。事實上，如果不能在政治和經濟兩個不同層面上討論問題；如果做不到就政治談政治、就經濟談經濟，那必然導致思維的混亂。可以認為，大包干以后之所以國家在涉及農村經濟方面不再有具重大影響力的新政策出臺，很大程度上受限于這種思維的混亂。

關于“三提五統”的爭論，是上述思維混亂的一個典型。長期以來，“三提五統”和其他由農民交納的農業稅、行政事業性收費以及農民承擔的勞務并稱為“農民負擔”，同屬急待“減輕”之列。毫無疑問，農民目前在收入分配中不公平的地位值得任何有良心的人同情，應該引起關注中國經濟進一步發展的人士的高度重視。但是在研究有關農民負擔問題時，我們必須將“農民負擔”和“農民負擔沉重”區別開來。后者完全是基層，特別是鄉鎮一級政府的低效、腐敗之產物(欺上瞞下、腐化驕奢、巧立名目、搭車收費)，亦即完全是政治問題，只有通過政治手段才能解決；而前者則完全是農村現有產權安排的必然結果，是經濟問題，只有從經濟方面來改變。

從制度經濟學的角度來看，各項農民負擔的存在大多有一定合理性。根據諾思的國家理論和中國現有的農村土地制度，國家和集體作為經濟利益主體參與農民收入分配，是天經地義的，根本談不上什么“負擔”。可以肯定地說，世界上還沒有哪個國家的農民不交農業稅；沒有哪個國家的農民免費使用水電；沒有哪個國家的農民無償耕種不屬于自己的土地。

一、“三提五統”的經濟租（Economic Rent）本質

“三提五統”中的所謂“三提”，是指農戶上交給村級行政單位的三種提留費用，包括公積金、公益金和行管費。“五統”是指農民上交給鄉鎮一級政府的五項統籌，包括教育費附加、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費。“三提”和“五統”一般各占“三提五統”總額的50％。

有關這些具體的收費名目，是不能僅僅從字面上加以理解的。比如許多地方農村每戶一冊的《農民負擔監督卡》中，居然明文向十幾歲的未婚男女，七八十歲的老翁老嫗按人頭每年征收15元的計劃生育費。又比如雖然各地的“基干民兵”早在十年前就已銷聲匿跡，但民兵訓練費還是按人頭每年05元照收不誤。更有甚者，許多地方為了“監督農民負擔”，根據“省、市有關文件精神”，竟然開征什么“監督農民負擔監督費”。

這種文字表述的荒謬提醒我們，具體地去區分那每一“提”、每一“統”是沒有意義的。我們應該關注的是鄉鎮政府、村委會參與農民收入分配這一事實本身。對這一事實的一般質疑是，在國家已經征收了農業稅的前提下，鄉村兩級憑什么再去“提統”。你不能說你需要這筆收入，所以你就可以向農民索取，那是強盜邏輯。你應該給農民個說法，說明你參與收入分配的理由。

本文認為這一理由就是中國目前在農村實行的土地集體所有制。只要土地集體所有制存在一天，“三提五統”就有理由茍全一日。

土地對于農民來說是安身立命之本。1949年以前，中國共產黨就是靠宣傳“耕者有其田”，允諾給農民一塊屬于他們自己的土地，從而換取了廣大農民的支持，最終贏得了政權。但解放后不久中國共產黨卻帶領農民走了社會主義道路，進而干脆搞人民公社、大躍進。直到1978年，全國各地陸續推行家庭聯產承包責任制之后，才正式給予了農民土地的“使用權”，而土地所有權則一直保留在集體手里。在這種兩權分離情況下，如果堅持認為任何產權的主體都不能虛置的話，那就得為這種土地集體所有權指定一個切實的代表，無疑該代表應該是基層鄉政府、村委會。

資本主義條件下的土地所有權和使用權分離，李嘉圖認為必然會引起“潛在的土地使用者對土地出價及支付地租”。馬克思也指出“私有制下土地所有者會要求土地所有權在經濟上有所實現，這種實現的形式就是地阻”。社會主義公有制條件下也不會有例外，同樣是兩權分離，土地集體所有權的代表——基層鄉鎮政府、村委會有理由去要求這種實現，他們有權向土地使用權的擁有者——農民征收經濟租。該經濟租的表現形式就是“三提五統”。當然，由于這種經濟租是在公有制集體土地所有權條件下發生的，因此和純粹地租有所不同，也絕對不含租佃的意味。

正是因為“三提五統”的這種內在經濟租本質賦予了它以合法性，使它在實際運動中能那么不拘泥于外在的具體表現形式，以什么樣古怪的名目征收都無所謂，至于征收后用來干什么，農民也無權過問。

作為經濟租，其租金水平又是如何決定的呢?從均衡的角度來看，在土地資源和勞動力資源具有同等稀缺性的條件下，在一個功能完備(完全競爭)的市場中，土地和勞動力將通過市場自動達成均衡。均衡點的租金水平是符合帕累托效率(Parato Efficience)的最佳租金水平。如果土地資源相對于勞動力資源稀缺(人多地少)，或者由于某種外來強制性因素使勞動力不能自由流動，無法自主選擇進入或退出農業勞動力市場例如強制性戶籍管制，非農部門對農業勞動力流入存在岐視，則市場的完備性就會被損害。土地所有者和土地使用者在租金選擇問題上將不會處于均等的地位，租金水平完全由土地所有者根據其壟斷地位的強弱決定。

認識到“三提五統”的上述本質其及水平的決定，可以肯定，目前中國農村的利益分配格局，完全是中國目前農村的人地比例、現行土地制度、乃至限制勞動力流動的戶籍制度(戶籍制度在“三提五統”的具體征收中發揮著重要作用)的必然產物。既然人地比例作為客觀因素，短期內無法改變，那么我們若要減輕農民負擔即改變現有利益分配格局，就必須從土地制度、戶籍制度著手。

有些對農民充滿廉價同情的人總是試圖繞開土地制度和戶籍制度去討論農民負擔問題。比如有人建議對“三提五統”實行“費改稅”(由國家出面，開征某一名目的數額相當于“三提五統”的稅收，然后將這筆稅收返還給鄉村兩級使用)，他們認為這樣一來，就取消了基層直接參與農民收入分配的權力，從而遏制了農民負擔不斷加重的社會現象。

應該認識到，這種費改稅建議既缺乏理論依據又沒有操作可能。從理論上講，只要鄉、村兩級掌握土地所有權，他們就必然會去尋求經濟意義上的實現，國家動用日常行政手段去干預這種實現是不合情理的。我們完全可以設想這種費改稅實行之后不久，鄉鎮政府就會忘記“三提五統”已由國家財政征收并返還給了他們，又去開征新的什么“三提五統”。從操作上看，在農業稅、農林特產稅、耕地占用稅都已開征的情況下，國家也沒有可能耗費有限的政治資源，去當既得罪農民又得罪基層的“二傳手”、“多事者”。

二、政策與實踐中的問題

有關“三提五統”的實際征收一直極為混亂，直到1991年底，國務院《農民負擔費用和勞務管理條例》頒布以后，局面才有所改觀。該條例明確規定“三提五統”的征收標準是“以鄉鎮為單位，不能突破農民上年人均純收入的5％”。從此這個“5％”成了各級政府談起農民負擔問題的口頭禪，農民也多少將之視為自己的護身符。

但是，該標準作為政策來執行，內涵顯得過于豐富。這些內涵及其指導下的實踐至少有以下幾方面值得商榷。

第一，“5％”的征收標準肯定了“三提五統”實行“分成制”而非“定額制”的征收原則。而分成制的經濟效率恰恰值得懷疑。

所謂分成制，指土地所有者和土地使用者按某一固定比例對收獲量進行分成，所有者每年獲得固定比例于產量的經濟租。而定額制指土地所有者每年只從土地使用者手里征收固定數額的租金，該租金與產量波動無關。也就是說，分成制下的農民負擔是有彈性的，而定額制下的農民負擔是剛性的。“5％”標準征收的“三提五統”屬于分成制。分成征收可能帶來的最大好處在于實際征收額原則上將隨“農民上年人均純收入”的變動而波動，減輕了欠收年份農民的負擔，使得集體和農戶共同承擔了產量風險，有利于農村的穩定，因而從政治上看是可取的。而從經濟角度看則未必，分成制的經濟效率相當讓人懷疑。從中國目前“三提五統”的征收實際來看，分成制操作上的缺陷顯而易見。農民上年人均純收入的統計工作大多由縣級統計部門和鄉鎮農經站承擔，主觀隨意性大。許多地方政府實際上是根據自己的“提統”總目標除以人口，再除以5％，倒過來來“指派”農民上年人均純收入。從這方面看分成制明顯劣于定額制。

事實上，根據調查，鑒于在農民收入核定過程中眾所周知的上述弊端，定額制早有取代分成制之勢。比如安徽某縣在1997年制定的有關“三提五統”的征收實施細則中就明確指出“對于所有農民人均純收入超過2000元的鄉鎮，一律按每人每年100元的標準征收，不再核定純收入”。這是政策總是滯后于實踐的又一明證。

如果我們放棄了效率可疑的分成征收改為定額征收，那么多少可能卡住些鄉、村兩級亂收費的口子。隨著未來農民收入的提高，定額的“三提五統”在農民收入中所占的比重將逐步下降。以貨幣計算的征收額的實際價值也會隨著中國經濟增長過程中必然重新出現的通貨膨脹而貶值。這些都將自動地增加農民收入，使農民得以分享整個國家經濟增長的好處。

第二，條例中未明確規定征收的期限及征收對象，易在實施中引起混亂。

關于征收期限。目前大部分地方“三提五統”的征收是在夏秋兩季農民取得收入以后，直接由農經站扣除。這種做法比較合理也方便操作。但也有一些地方是在年初一次性預收(農民稱之為“上打租”)，更有甚者，某些地方干脆先到銀行貸款墊付，而后連本帶息再攤到農戶頭上。因此有必要對“三提五統”的征收期限和征收方式做統一規定，以保護農戶利益。

關于征收對象。按前面的分析，既然“三提五統”的本質是經濟租，體現著鄉村兩級和農戶基于土地使用權而產生的關系，那么它的征收對象就應該是土地，而不是人。問題是在實際操作中，各地指定征收對象的標準五花八門。有完全向土地征收的，也有完全按人頭征收的，有按“人七地三”比例分攤的，也有按“人三地七”比例分攤的。一般“如果人多地少，則大家都爭地，因而負擔按土地分攤的比例較大”。最常見的做法是各鄉鎮將總的收入目標分解到各村，各村再把該村應征額的一半攤到土地上、一半攤到人頭上，最后根據每戶勞動力數與承包土地數計算出每戶應繳納的“三提五統”量，并以戶為單位征收。

需要強調的是這里指的勞動力數，并不是指從事農業生產并從土地取得收入的勞動力數，而是指戶籍登記的勞動力數。只要你被指認為農民，你飛到天涯海角都得參加戶籍所在地的“三提五統”之人頭平攤。對于那些早已脫離農業生產進入城市的農民來說，一紙戶籍不僅注定了他們從生到死有農民身份，而且注定了他們這輩子取得的收入都要被家鄉的老爺們“統籌提留”，去為“穩定這一大局”作貢獻。此一點可以認為是該政策執行中最黑暗的一面。在清政府實行“攤丁入畝”將人頭稅改為地頭稅200多年后的今天，中國基層人民政權還在按登記的人頭收費，這無論從哪個角度都說不過去!

第三，以鄉為單位，核算人均收入，再按人均5％的標準征收，沒有考慮到農民貧富差距的影響，“不符合公平稅賦、合理負擔的原則和共同富裕的方針”。實際上是“窮村幫了富村，窮戶幫了富戶，是劫貧濟富”。

三、對策

當前，中國社會和經濟發展處在一個極為關鍵的歷史時期。就農村而言，可以考慮：首先，從改革“三提五統”入手，將現有的“三提五統”全部攤入土地、水面、草場、山地，并明確以之作為“三提五統”的單一征收對象。徹底放棄原來就無法限制農民流動、卻給農民帶來極大精神傷害的戶籍制度，使農民真正享受到國民待遇。

其次，取消名義上的“三提五統”，由國家按“每畝每年若干元的標準”制定定額的經濟租金Ⅰ和經濟租金Ⅱ。租金Ⅰ的水平約相當于目前“三提五統”水平，仍由目前掌握著農村土地所有權的鄉村兩級直接征收使用。

第三，租金Ⅰ作為兩權分離情況下的經濟租是所有實際使用土地的農戶必須交納的。而租金Ⅱ是由農戶自主自愿選擇繳納。農戶在選擇交納租金Ⅱ若干年(30年?)后，將獲得由國家代表集體贈予的土地所有權，并從那時起免交租金Ⅰ以及耕地占用稅。

第四，以上政策應和現有土地承包合同相銜接。在這一過程中，土地所有權的贈予、繼承權的確認都應嚴格和計劃生育政策掛鉤。

第五，租金Ⅱ的具體水平、交納的年限，視農戶的支付能力、支付意愿、國家財政狀況以及政府對這一進程進展快慢的期望來決定。

上述政策實施之后，短期內“三提五統”的總量將被固定，農民負擔日益加重的趨勢將有所遏制。長期來看，輔之以基層行政改革、基層民主制度建設，則農民負擔問題將伴隨著農村土地問題一并得到解決。

（作者單位：張岸元：南開大學經濟研究所，白文波：滁州市委辦公室）