淺議區級人大對預算的審批監督

□ 張揚 劉鵬

人大加強對預算的審批監督，就抓住了對政府監督的關鍵環節。近年來，切實開展預算審批監督工作已成為區級人大研究和推進工作的重點。重慶市渝中區人大預算審批監督工作在歷屆奠定的扎實基礎上，在部門預算、綜合預算、決算審查和預算執行、審計監督等方面采取了許多創新舉措，形成了一些行之有效的操作模式和工作經驗。

但仍有一些主客觀因素制約著預算審查批準和監督工作的進一步深化。一是人代會時間短。區人代會的時間一般為4天左右，由于程序眾多、議題量大，安排審查區級預算草案的時間很短，區人大代表在這樣短的時間內難以審深審透預算。二是部門預算量大。渝中區有60多個一級預算單位，其預算草案的項目、數據、文字說明等信息量相當大，加之時間又短，以至于“看不完”。因此要求區人大代表對部門預算進行充分而深入的審查，并提出有針對性、實質性的意見難度較大。三是技術層面的問題。由于預算的專業性很強，不同的部門編制預算的要求不同，而區人大代表中具備足夠相關知識的專業人士不多，大多數代表反映對預算“看不懂”，因此難以審透查清各方面的預算。四是體制機制不夠完善。地方組織法和預算法雖然規定區級人代會有權審查批準本級預算，但對如何審查等實施細則缺乏相關規定，難以保證對預算審深審透，在此基礎上的對預算的批準也就難免流于程序；在機制上，渝中區人代會尚未設立預算審查的專門機構，難以輔助代表進行預算審查，使審查過程的形式重于實質。因此有待出臺相關的制度和增添相應的措施，以規范和強化區人代會對預算的審批工作。

這些問題由來已久，但經濟社會環境卻發生了巨大變化。以渝中區為例，該區財政收入從2000年的6億元迅猛增長至2011年的50億元，從10年前的“吃飯財政”迅速轉變為“建設財政”、“民生財政”，在2011年的區級預算支出54億元中，民生支出占了56%。財政收支的大幅增長，使預算的科學性和合理性變得越來越重要，區人大代表和社會各界對政府財政預算也越來越關注，這就對區人大預算審批監督工作提出了新的更高要求。為了從人大的制度機制建設上適應新形勢、新變化和新要求，2011年，該區十六屆人大第七次會議期間，就有數十名代表聯名提出《完善人大制度建設、設立預算審查委員會的建議意見》，以此提高區人代會審查區級預算草案質量，進一步完善預算監督程序，增強預算審批監督的規范性和有效性。

為此，渝中區人大常委會從2011年3月起就起草了《重慶市渝中區人民代表大會預算審查批準辦法》初稿。爾后經過反復研究與修改，幾易其稿，形成了辦法草案的征求意見稿。在此基礎上征求市區有關方面的意見，使之進一步完善，經區人大常委會通過后形成送審稿，供新一屆區人代會審查批準后實施。其主要內容是規定和規范區人民代表大會會議期間的預算審查和批準工作，特點在于設置區人代會預算審查委員會，建立預算修正案制度，設立預算審查的程序性和措施性規定。

從總體上看，該《辦法》有以下幾點新意。一是注重預算審查委員會成員構成的專業化。有代表提出可以從不同行業的代表中推薦產生，以代表不同利益群體來行使預算審查權；也有代表建議，由各代表團分別推薦一名代表組成，以便于把各代表團對預算的審查意見帶到預算審查委員會上來。綜合大家意見，考慮到預算審查委員會需要對專業性較強的預算進行審查，應當具備一定的專業技能，因此決定從代表中選定具有相應財經專業知識和技能、從事財經工作的專業人士來擔任。這樣做，有利于發揮專家型代表的“智庫”作用，并引導和幫助其他代表進行預算審查，提出中肯意見；同時通過推行預算的規范化、標準化編制，將預算草案在會前提交各代表團初審等措施，解決預算“看不懂”和審查時間短的問題。二是保障預算審查委員會成員的作用發揮。不言而喻，預算審查委員會對預算審查的結果當然是產生于人代會上，但更多的工夫往往是放在閉會期間，這就需要為預算審查委員會的成員賦予相應的職權，提供必要的條件，以保障其發揮應有的作用。為此各方提出了不少建議，比如讓預算審查委員會常設，使其在閉會期間也發揮作用；比如給預算審查委員會的成員專門授權，便于在閉會期間參與預算的相關工作等等。但綜合考慮后認為，預算審查委員會只應在區人代會的會議期間設置，而在閉會期間，將其中不是區人大常委會委員的成員作為區人大財經工委聘請委員的方式，來參與常委會以及財經工委的預算監督工作，并通過介入區級預算編制、常委會初審預算草案、常委會監督預算執行和調整等環節，形成對區級預算監督的全程參與。這樣做，既為區人代會審查預算做好前期準備，也為區人代會批準預算后的執行過程把好監督關。為此，該“辦法”規定，區財政、稅務、發改、審計等相關部門應為他們提供必要的條件和便利，以保障其知情知政，行使預算監督職權。三是制定預算修正案的提出和處理程序。在區人代會期間可否提出預算修正案的問題爭議頗大，有的代表和相關部門認為在現行體制下，區政府報送區人代會審批的區級預算草案都是經過“兩上兩下”，并經區政府常務會議通過、區人大常委會初審，甚至區委常委會審議等相關程序，其成熟度和可行性頗高，再作修正沒有必要。但從實際情況來看，由于區人大代表來自不同行業、不同階層，必然會代表不同的利益訴求，對預算草案中的資金分配和項目安排等就會有不同的意見。而要在區人代會上表達這樣的意見，即提出預算修正案，就需要從制度上確定相應的渠道和形式。不過，從實踐上看，這些不同意見往往是具體的和微觀的，具有一定合理性和建設性的，而不會與經過相關程序的總預算大盤子相矛盾、相抵觸。所以在這類意見的處理上，必須實事求是、統籌兼顧、協商解決，使所涉及的有關各方達成共識，協調一致。然后在此基礎上作出對此類預算修正案的處理意見，供大會決策參考。另一方面，即使在某次區人代會上，代表們對區政府報送的預算草案沒有不同意見，但為了保證制度的嚴謹性和周延性，以防疏漏，也應設置預見性或兜底性的條款和程序。“辦法”規定，大會主席團、預算審查委員會、代表10人以上聯名可以提出修正案，并須說明修正預算的具體事項以及由此增減預算收支的理由，而且代表聯名所提修正案須經預算審查委員會和大會主席團雙重把關才能上大會審議，從而保證了預算修正案的嚴肅性、科學性和可行性。

盡管做了以上探索，但由于我國現行體制下各級預算的編制權不在人大，因此，要想切實提高人大對預算的審查批準監督實效，還有大量的工作要做，還需要不斷地創新。