國家治理體系與治理能力現代化的內涵及特征

盧洪友

國家治理體系與治理能力現代化的內涵及特征

盧洪友

中共十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這對中國未來的社會主義現代化建設事業來說，具有重大而深遠的理論和實踐意義。

治理理論及實踐發端于20世紀80年代末期的西方國家和一些國際性組織(如世界銀行、國際貨幣基金組織以及經合組織等)，它是對政府與市場、政府與社會、政府與公民這三對基本關系的反思中產生、并隨著對這些基本關系認識的不斷深化而發展的。在一般意義上，國家治理體系是一國用來規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度安排及運行機制的總稱。其范圍涵蓋了一國的經濟、政治、文化、社會、生態文明等各個重要領域，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度體系。正如治理理論的創始人詹姆斯·N·羅西瑙所指出的那樣，“治理是由共同的目標所支持的，這個目標未必出自合法的以及正式規定的職責，而且它也不一定需要依靠強制力使別人服從”，它所借助的機制是復合的，“它既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制”，在這些復合機制的作用下，“隨著治理范圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現各自的愿望”。國家治理能力，則是一個國家制定法律制度、執行公共政策、治理經濟社會事務以及維護政治經濟及社會秩序等能力的整體體現。一個治理能力優良的國家，對外可有效地維護國家利益與國家安全，對內可使人民形成長期穩定的、良好的心理預期，安居樂業，學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

從發達國家的情況看，國家治理體系與治理能力的現代化一般包括以下幾個要素:

一是國家治理的制度化、法治化、規則化與規范化。法律制度體系是嚴密的、完備的，不僅能夠做到有法可依，還能夠做到執法必嚴、違法必究，久而久之，就樹立了司法公信力，人們相信司法，講求信用(誠信)、遵從契約、維護產權、公平交易，這些市場經濟所不可或缺的基礎性“軟”要素，也就漸漸培育起來并發揮治理作用。

二是治理主體的多元化。傳統的國家“管理”理論及實踐，強調的是管理者與被管理者的關系，政府事實上成了唯一的管理主體，而且往往分割分治、行政控制;治理則不同，強調的是多元主體“協同共治”。在治理模式下，盡管政府依然是社會公共事務的管理者、公共服務的提供者以及治理責任的“兜底”者，是治理的最后一道防線，但是，由于政府、社會組織、社會公眾等不同行為主體之間形成了一種有機的合作共治關系，從而讓更多行為主體都能夠以“管理者”身份出現，關心公共利益，承擔公共責任，這就沖破了傳統社會管理體制機制的束縛，政府不再是唯一的社會公共事務管理者，也不再是唯一的公共服務提供者。在市場治理、政府治理與社會治理“三維”治理結構框架下，政府更多思考的問題是:如何為社會主體活力的持續釋放提供激勵約束和制度保障。

三是治理手段的網絡化。傳統的國家“管理”的手段是單一的、平面化的，而國家治理的手段則是復合的、多種多樣的。就社會公共服務的提供來說，既有政府通過稅收——預算支出手段提供，也有市場化組織通過市場化手段提供，還有非營利組織通過市場化手段或以社會動員的方式提供。

四是國家治理的價值取向既關注效率，更關注社會公平正義。國家治理的目的不僅僅是為了提高資源配置效率，更重要的是要在效率實現的基礎上體現社會公平正義，“以人為本”，實現人的全面發展成為國家治理的出發點和歸宿點。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第1期《從建立現代財政制度入手推進國家治理體系和治理能力現代化》)